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周少来:用全过程人民民主治理好人主义

更新时间:2022-06-08 00:31:49
作者: 周少来  

  

   治理“好好先生”及其附生现象,需要深化制度改革的顶层设计,把全过程人民民主的理念和实践落实到位,用民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督的刚性制度机制,改善基层的制度性生态和行为激励体系。

   在干部选拔任用中加强民主评议和民主选举

   如何选拔任用干部?谁来选拔任用?通过什么样的程序选拔任用?这些对于干部的行为取向有着重要的“指挥棒”作用。谁能决定干部的前途命运和晋升去留,谁的权力和意见就能对干部的行为有着决定性影响。一方面,一些基层单位的民主集中制原则落实不到位,甚至集中有余、民主不足,个别领导把持干部的任用权,由此导致有晋升预期的下属干部对上级领导“惟命是从”,甚至表现为“绝对的好好先生”(即在上级领导面前,没有任何原则底线,领导说的一切都是“好的”)。有的“好好先生”为了取悦领导,甚至走上行贿受贿、同流合污之途。另一方面,由于干部的选拔任用有一定的民主评议和民主选举的组织程序,“好好先生”在媚上的同时,为了赢得下属和同事的好评,在自己的职责范围和管理工作中,没有多少原则底线,能推责的就推责,能不说的就不说,一切以赢得同事们的“好感”为核心,不求有功,但求无过,以避免自己晋升途中的任何“评议风险”。由于此类干部,在上级领导面前是“绝对的好好先生”,在单位同事中是“不得罪人的好好先生”,虽然少有担当创新、为公为民的举措和行为,却赢得“上下好评”。

   对此,亟待改革深化干部选拔任用的制度机制,在坚持党管干部和民主集中制原则的基础上,加大基层干部民主评议和民主选举的力度。一是优化民主评议的刚性制度,加大民主评议结果在干部选拔任用上的决定权。基层单位的同事和民众,对某位干部的行为担当、言行举止和工作绩效,应该是最为清楚和知根知底的。二是扩大民主选举的范围,加大民主选举决定权的行使力度。如在基层政权建设中,在村书记选举中,继续加强村民对村书记选举的“信任票”权重;在乡镇长的选举中,加强乡镇人大代表投票对乡镇长民主选举的决定权;在基层事业单位领导选任中,实行“差额选举”,由基层群众在候选人中投“信任票”,得票多者再由上级党组织决定任命。

   总之,只有在基层干部的选拔任用中,加强民主评议和民主选举的力度和刚性,才能真正实现“对上负责”与“对下负责”的结合,挤掉“好好先生”的生存空间,改善基层组织的制度生态,形成基层干部创新担当的行为激励机制。

   在基层议事决策中加强民主协商和民主决策

   在基层单位和组织的议事决策中,“好好先生”也有自己的战略战术:一是看“领导怎么说”,其表现有:“一把手”看上级领导怎么说和文件上怎么说。照本宣科念文件和转述上级领导怎么说,成为个别单位议事决策会议的“惯例”,万一出了什么差错,自己也是没有多大责任和问题的,如乡镇书记照搬县委书记怎么说。“二把手”和副职看“一把手”和正职怎么说,如乡镇长看乡镇书记怎么说,副镇长看乡镇长怎么说。但是“领导说了的”,都是“好的”,都给予完全的支持和拥护。二是看“群众怎么说”,凡是涉及本单位必须决定的事务时,“好好先生”往往会召开大会,让群众发表意见,群众说怎么办就怎么办,出了差错,也是“大伙的责任”。由此导致各种会议越开越多,一个会议接着一个会议,大小事务、甚至是领导自己职权范围内的微小事务,要么向上推“由领导决定”,要么向下推“由群众决定”,但一切都是要由“会议集体决定”,把议事和决策的责任“分散化”,把自己负责变成了“集体负责”,把“好好先生”的责任和风险最小化。

   当然,这种“好好先生”的责任最小化,与个别干部的作风和素质相关,也与基层单位的民主制度和民主作风紧密相关。基层单位民主制度不健全和民主决策缺位,一方面会导致官僚主义出现。个别领导“说了算”,“一言堂”领导绝对强势,自然导致副职和一般群众不敢“说真话”,长此以往,基层单位多数人就会变成“好好先生”。另一方面会导致群众的民主权利得不到制度保障。在基层单位的议事决策中,一般群众不敢“说真话”,说了真话不但不管用,日后还可能会“反馈”领导的打击报复。个别领导和群众装作“好好先生”,对主要领导的所言所行“都说好”,并加以“坚决拥护”,不但可以表明自己“忠心”的态度,而且可以把自身的风险和责任最小化,其实质是理性自利的精明算计。

   由此可知,在基层的议事决策中,只有切实保障公民的各项民主权利,保障其知情权、表达权和选举权,形成民主协商和民主决策的制度体系和民主政治生态,才能从根本上杜绝讲假话、讲大话,而不讲真话、不讲实话的“好好先生”。

   在干部公务行为中加强民主管理和民主监督

   各级各类干部的公务行为,无论是党政机关干部,还是企事业单位干部,都是带有公共服务的组织化行为,都是以一定的法定公共权力为依据和支撑的。所以,任何干部的组织行为,都要以法律和党纪为规范,依法行政和依规办事是所有干部行为的刚性约束。

   但在科层制的官僚体制下,不同层级的干部其规范性和自由裁量权还是不同的,这也决定了不同干部的行为取向和行为习惯,而“好好先生”的行为取向便是发生于制度约束和自主行为的空间之中。以乡镇干部为例,大致可以分为两类:一是乡镇书记和乡镇长,他们是主管一方的主要领导,也是乡镇地域大小事务的主要决策者和担当者,有相当大的自主权和自由裁量权,但也处于受县级以上权力制约的科层体制中。如果乡镇书记是“好好先生”,那就可能一切工作听从县委书记和县级党政领导干部的安排和指挥,无所谓创新和担当;如果乡镇长是“好好先生”,那就一切听从县委书记和乡镇书记的安排和领导,从而减轻自己的压力和责任;乡镇副书记和副乡镇长,更是有做“好好先生”的充分理由,不仅可以最小化自己的责任和风险,还可以取得主要领导的信任和配合工作的好名声。二是乡镇的一般干部,他们大多只是具体事项的执行者,只要依规办事,不出任何问题,可能就是他们的最高要求。“服从命令听指挥”的行为惯例,导致他们中的一些人选择充当“好好先生”。

   也就是说,在基层单位中,对于干部公务行为的管理和监督,目前还主要依靠自上而下的组织监督。自下而上的民主监督的缺位和乏力,导致基层干部的行为取向根本上是“向上负责”,这是“好好先生”存在的制度性根源。而与基层公务直接接触,对于基层干部的工作实效有直接感受的群众,并没有多少制度机制可以对基层干部实施刚性监督。加之基层干部的不想作为、不敢作为等“好好现象”,并不像贪污腐败那样易于被举报和查处,甚至难以界定和明确。所以,只有开放基层治理中的民主参与和民主监督,让最有发言权的人民群众参与管理和监督,发挥民主制度和社会舆论的监督合力,才能形成根治“好好先生”的良好制度机制和社会环境。

   在基层治理中健全正向激励的民主治理体系

   在基层治理实践中,之所以会有事不关己高高挂起、不求有功但求无过、上下讨好明哲保身等“好好先生”存在,除了不作为不创新、不干事不出事等“好好现象”不易定性、难以查处外,还是因为缺少健全正向激励的民主治理体系。这可以从以下三个方面来探究。

   一是强劲鼓励干事担当、勇于创新的激励机制保障无力。基层干部身处社会矛盾的最前线,置身政策落实和公共事务的第一线,直接处于上级压力与底层冲击的两难境地。基层社会矛盾多样而复杂,处理起来较为敏感和纠结,但基层干部往往职权小、责任大。加上层层加码、层层追责的“属地管理”惯例,基层干部背负着沉重的压力和责任。层层检查考核和“一票否决”,更使基层干部谨小慎微、如履薄冰,生怕出现任何问题和差错。这就导致个别基层干部担当创新的活力和勇气不足,甚至一切以上级文件和集体决定为准,不敢越雷池半步。

   二是容错纠错机制很难有效执行。基层干部中也有很多想干事创新的好干部,但城乡社会快速变革,利益矛盾错综复杂,法律和政策往往滞后于实践发展,要在基层治理中创新工作机制和政策举措,往往要承担超越或违反政策规定的政治风险。如果政策创新的判断有误,出现差错或严重后果,虽然容错纠错机制能够保护一些真正干事创业的干部,但追查责任的“板子”有时还是会不可避免地落在具体的干部头上。

   三是能上能下的退出机制难以执行。对于有确凿证据的贪污腐败或违反党纪规定的违法违规行为,可以由专门的纪检监察机构来查处,并且对于各种行为的处理都有着明确的规定。但对于无所作为的“好好先生”,能依靠谁来监督和查处呢?这是“好好先生”能够长久隐身于管理体制之中的根本原因,也是“不作为”等庸政懒政现象长期存在的根本原因。只要不干事、不出事,就能保证到一定年限后的提级或晋升,没有能上能下的退出机制,导致“好好先生”安心地“混”于干部队伍之中。

   不管是担当创新的激励机制、容错纠错的宽容机制,还是能上能下的退出机制,都并非个别干部所能决定,也并非一乡一县所能改变,只有依靠顶层设计,加之有效的贯彻实施细则,切实在基层治理中健全正向激励的民主治理体系,才能为从根本上治理“好好先生”和“好好现象”提供长久制度保证。只有着手全域性和整体性的深化制度改革,用全过程人民民主的制度机制,建构干事担当、勇于创新的正向激励体系,才能在民主法治的轨道上,不断推动基层治理现代化走向更高品质。

  

   周少来,系中国社会科学院社会主义民主研究中心特邀研究员,中国社会科学院大学政府管理学院副院长

  


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文章来源:人民论坛
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