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蒋惠岭:“法院独立”与“法官独立”之辩——一个中式命题的终结

更新时间:2020-09-18 17:07:00
作者: 蒋惠岭 (进入专栏)  

  

  

  

   “法院独立”与“法官独立”之争看似语词差别,实则价值之异。我国审判组织的制度形式与运作实践似乎都在支持“法院独立”的观点。但是,此观点始终没有说服所有人,特别是实务部门的法律职业人。因此,法律界必须对这些理论的误解加以澄清。无论从法院组织理论,还是从法律职业理论,都可以得出法官独立的观点。而且,当前我国正在进行的每一项司法改革措施都在促进法官的独立性。

   关键词:司法改革; 法院独立; 法官独立;

  

   “法院独立还是法官独立”,是个中国式命题。这一“中式命题”如不终结,必将会影响中共十八届四中全会《决定》所确立的依法治国目标的最终实现。那么,这样的“中式命题”到底是如何产生的?是哪些理论上的迷团阻碍了改革的步伐? 解决这一命题的理论关键在哪里? 本文将从极具迷惑性的若干司法现象出发,概括梳理我国关于法院独立与法官独立的法律规范和代表性的学术观点,借鉴域外的经验教训,着重研究如何从理论上消除反对法官独立、怀疑法官独立的基础,以确立法院独立与法官独立在不同语境下的不同含义以及相互之间密不可分的关系。

  

   一、令人迷惑的九种现象

   在我国宪法规定的“人民法院依照法律规定独立行使审判权”的基础上,法院组织法、相关诉讼法同时规定了“合议制”、“独任制”、“审委会制”等审判组织形式。因此,无论用何种法律解释方法都可以得出这样的结论: 代表法院行使审判权的无疑是这些审判组织。〔1〕〔2〕尽管这种观点符合司法组织的一般原理,符合诉讼法对程序的设计,但现实中仍有一些现象把这一看似清晰的结论又拉回到混乱之中,让“法院独立”与“法官独立”问题的辩论持续不断甚至更加火上浇油。

   根据笔者长期在法院工作的经历和近距离观察,有九种现象反映并持续影响着法院独立与法官独立问题的辩论。

   现象一: 法官座次的科层化

   长期以来,我国的法官参照普通公务员序列进行管理。根据诉讼法的规定,无论法官是独任审判,还是以合议庭成员的身份参加审理,所作出的裁判只有审级上的高低,并无效力上的差别。然而,现实生活中法官座次的科层化,也就是法官的行政级别和法官等级成了确定法官是否有“完整”的审判权、所作裁判的效力是否“完整”、是否需要别人把关的依据。在一个法院内,院长居最高行政级别,副院长次之,庭长、副庭长随于其后,普通法官则处于最低地位。法官们所享有的审判权的“完整性”也随着科层的高低而有所不同。即使合议庭内少数法官能够获得庭长、副庭长的级别,但其裁判权又因其不属于“领导职务”而有所减少。在这种现象之下,法官对于外部的独立以及法官相互之间的独立又是谈何容易。

   现象二: 法官之间层层负责

   法官无论是独任审判还是参加合议庭审判,都有平等的裁判权,并只对法律负责,而不是相互负责。但在科层化的现实中,法官办理审判事务需要逐级报送、层层审核。尽管最高人民法院多次强调领导的审核不得改变法官的裁判意见,但终会对法官的裁判取向发生实质性影响,最终把平行的案件运转流程变成自下而上的申报审核流程。为此,办案法官实质上必然要考虑处在后续流程中的高层级的法官( 院长、庭长或者审判长) 的意见,所以本应平等的关系变成了层层负责、上下服从的准行政关系。

   现象三: 法官管理的行政化

   根据法院组织法和相关诉讼法,法官是行使审判权的主体,自然也是法院的中心。虽然对法官队伍的管理不可或缺,但由于其职业特点而必须采取与普通公务员不同的管理方式。这在世界各国都有所体现1。〔3〕〔4〕而在我国,法院的院庭长或院内的行政部门直接负责法官的任职选任、工作分配、事务安排、考核考评、晋级晋职、惩戒处分等事项。由于这些人员基本都是更高级别的法官,处于审判流程的关键节点或末端,法官在裁判案件时不可避免地会考虑自己的行政利益,甚至根据管理者的意向而不是依据法律对案件作出裁判。

   现象四: 法院印章的使用审批

   在司法实务中,对法院印章的错误认识也影响着法官的独立地位。通常说来,只有机关领导人签字、认可,才可以使用机关的印章。而中国法院的裁判文书一律加盖法院的印章,也就被理解为所有裁判文书都应当有院长或副院长的审核批准。如果裁判文书上不用法院印章而只有法官的签字,对外则难有效力了。实际上,这也是对法院印章的一种违反法院组织理论的误解,因为审判组织在案件审理方面就是法院的代表,所以审判组织作出的裁判文书,不论是否加盖印章,都不会减损其法律效力。但是,目前的“印章现象”是排斥法官独立的一个重要依据。

   现象五: 法院院长向人大报告工作

   根据法院组织法的规定,最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民法院对本级人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作。代表法院作工作报告的一般都是法院的院长。这种安排虽然符合机关法人的一般制度,但也给人造成一种印象,即法院院长作为法院的代表,他不仅代表法院从事行政管理工作,而且也要对法院的审判工作负责。由此推论,法院内法官完成的所有审判工作都是通过院长对权力机关表达的,这更强化了人们对于法院整体独立的接受度,而弱化了对法官独立裁判的印象。

   现象六: 院长庭长享有程序性裁决权

   根据诉讼法的规定,院长依照法定权限和程序对案件审理中遇到的回避、保全、拘传、罚款、拘留、签发搜查令、执行死刑令、腾退房屋或土地的公告、再审程序启动等事项进行决定、审批或签发。这些程序性事项的决定通常以行政性方式而非审理程序进行,在一定程度上提高了诉讼程序的效率,但也固化了司法事务决策权的内部行政化,给法院内外都造成了一种印象,即院庭长作为法院的代表可以作出决定,而普通法官或者合议庭则没有此种权力。

   现象七: 审判管理职责的扩张

   近十年来,全国法院充分发挥审判管理“规范、保障、促进、服务”审判执行工作的作用,以审判管理来促进审判工作的质量和效率2。为此,法院在审判管理中为院庭长、审判管理部门设置了更多的职责、权力,如监督、审核、考评、签发、排名等。应当说,审判管理的积极作用是相当大的,但一些不客观的指标、不合理的导向、不必要的流程也给法官增加了一些负担,甚至会有意无意地引导法官按照“指挥棒”行事。

   现象八: “三权”交集的微妙关系

   最高人民法院发布的《人民法院第四个五年改革纲要( 2014 - 2018) 》将审判权、审判监督权、审判管理权并列,并验证了相互之间的正向关系,即审判权为核心,而审判监督权、审判管理权为保障。由于直接行使审判权的“一线法官”在法院内部的法官等级较低、行政级别不高,而行使审判监督权和审判管理权的通常都是法官等级较高、行政职务较高的人,这就不可避免地会出现将审判权从属于监督权和管理权的现象1。

   现象九: 独立程度的“量化”辩解

   多数法院院长都认为其所在法院已基本实现了“法官独立”,即院庭长已经将95% 以上的案件都交给合议庭或独任法官独立裁判而不再由院庭长审核,提请审委会讨论的案件也只有相当低的比例。尽管这种控制、压缩的确能够让法官更加独立,但其“量化”方法显然缺乏说服力。换句话说,对于不太复杂和不太重要的案件,法院允许普通法官按照诉讼程序进行审理,并独立作出裁判。而一旦遇有重大、疑难案件或法律问题时,则不再是“让审理者裁判”,而是由审理者汇报,由听取汇报者裁判。严格说来,这种决策过程并未对当前“行政化”问题彻底摒弃。所以,“量化”的独立是一种不彻底的改革。

   上述现象构成了当前法院独立与法官独立之辩的事实背景。要冲破这些极具迷惑性的事实背景,需要规范上的硬性排除,更需要理论上的严密论证。

  

   二、我国法律规范的考察

   法院独立与法官独立之争的根本起源还是我国《宪法》第126条的规定。该条规定: “人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”那么,就让我们梳理一下我国关于法院独立与法官独立的各种法律规范,以判断宪法的规定是否包含了法官独立的内容。

   ( 一) 宪法

   我国《宪法》第123条规定: “中华人民共和国人民法院是国家的审判机关。”第126条规定: “人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”之后,不论是第125条规定的人民法院公开审判案件,还是第127条规定的上级人民法院监督下级人民法院的工作,以及第128条规定的人民法院对产生它的国家权力机关负责,均使用的是“人民法院”这一机构概念。实际上,宪法全文中只出现过一次关于“审判员”的表述,即在全国人大常委会的职权中规定了“根据最高人民法院院长的提请,任免最高人民法院副院长、审判员、审判委员会委员和军事法院院长”,但关于院长的规定( 如院长选举和罢免、院长提请任免权、院长任期等) 曾多次出现。所以,宪法并没有从字面上明确法官的独立,我们也不必牵强地认为宪法中有“法官独立”的内容。这个问题应该是依靠法院组织理论和其他制度解决的。

   ( 二) 法院组织法

   《人民法院组织法》属于宪法类的基本法律,是实施宪法规定的“人民法院作为国家审判机关”的具体组织形式。该法重申人民法院的独立地位,但并没有提及法官独立问题。其实这并不重要,重要的是该法第10条规定: “人民法院审判案件,实行合议制。人民法院审判第一审案件,由审判员组成合议庭或者由审判员和人民陪审员组成合议庭进行; 简单的民事案件、轻微的刑事案件和法律另有规定的案件,可以由审判员一人独任审判。人民法院审判上诉和抗诉的案件,由审判员组成合议庭进行。合议庭由院长或者庭长指定审判员一人担任审判长。院长或者庭长参加审判案件的时候,自己担任审判长。”

   审判组织是审判活动的主体,是人民法院审判案件的法庭组织形式。《人民法院组织法》关于审判组织的规定,将人民法院在审理案件时的组织形态加以具体化。也就是说,人民法院行使审判权,不是人民法院这个机构在审判,也不是法院的全体人员在审判,更不是行政科层式的机关首长负责,而是以一个个具体的合议庭、独任庭的方式完成的。

   ( 三) 诉讼法

   如果说人民法院组织法是对人民法院独立行使审判权的静态细化,诉讼法则是对人民法院独立行使审判权的动态描述。这里以《民事诉讼法》为例,该法在“审判组织”一章对人民法院到底以何种组织形式审理民事案件,作了具体的规定。该法第39条规定: “人民法院审理第一审民事案件,由审判员、陪审员共同组成合议庭或者由审判员组成合议庭。合议庭的成员人数,必须是单数。适用简易程序审理的民事案件,由审判员一人独任审理。”第41条规定: “合议庭的审判长由院长或者庭长指定审判员一人担任;院长或者庭长参加审判的,由院长或者庭长担任。”第42条规定: “合议庭评议案件,实行少数服从多数的原则。评议应当制作笔录,由合议庭成员签名。评议中的不同意见,必须如实记入笔录。”

   ( 四) 法官法

《中华人民共和国法官法》可以作为法院独立与法官独立之辩的最佳法律论证。(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
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