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蒋惠岭:靠立法破解执行困局

更新时间:2022-07-14 10:17:27
作者: 蒋惠岭 (进入专栏)  

  

   “司法是维护社会公平正义的最后一道防线”,而诉讼是司法的动态载体和核心内容。

   学理上通常把诉讼分为两个阶段:一是确定权利义务的审判阶段,二是实现权利义务的执行阶段。但是,不论在哪个国家,最抢风头的总是审判阶段,而执行总扮演“副官”或“随从”角色。但曾几何时,“执行难”成了司法改革的焦点,成了债权人的无奈,成了社会信用的败笔,因此也成了中央关注的大事。

   1999年7月7日,也就是23年前的今天,中央发布了 “11号文件”,即《中共中央关于转发〈中共最高人民法院党组关于解决人民法院“执行难”问题的报告〉的通知》(中发【1999】11号),吹响了维护司法权威、力克执行困局的号角。也正是从那时起,强制执行立法工作摆上了国家立法机关和最高人民法院的重要议事日程。

   2022年6月21日,全国人大常委会首次审议强制执行法草案并公开征求意见。这一行动是在实现“基本解决执行难”阶段性目标的成果升华,更是落实中央“切实解决执行难”要求的长效机制,更一次掀起了强制执行理论研究和实务探索的新高潮。在这样一个重要时刻,特别需要把执行程序中的一些重大理论问题搞清楚,为高质量立法提供理论支撑。

   司法作为公平正义防线的坚固程度,既取决于审判活动的公正性,也与执行工作的有效性密不可分。如果把前者比作公平正义防线的方案设计和框架搭建,后者则可比作这一防线的“建设施工”。它既可以成就前端所有司法活动的价值,做到锦上添花、完美收官,也可以败坏前端所有努力的功效,将法治事业毁于一旦。参与过一线执行工作的人都知道,这个“施工”过程并不简单,同样受到深奥法理、复合价值、多元诉求、精细程序和严酷现实的考验。或许也正是因为这些问题,导致了立法草案20多年才能面世,而广受诟病的执行乱象一直未有良方医治。

   笔者在23年前参与过“中央11号文件”的起草,也因工作缘故接触过强制执行法的起草工作,深知执行工作之难与立法工作之繁,也深知具体制度设计与强制执行法的价值取向的直接关系。对此,我简要谈谈自己对强制执行立法的几点粗浅思考。

   一、第一追求:“实现”权利而非判断权利

   强制执行法须将实现法律文书中的权利义务作为第一追求。任何制度总有一种核心功能和多种兼罗功能。就强制执行法在法治过程中所处阶段而言,实现法律文书所确定的权利义务应当作为其核心功能和第一追求。

   强制执行活动是依托某一个民事生效法律文书进行的。它既不参与前端的“确认”权利义务的程序,也不对已经完成的“确认”进行重复审查、验证。它唯一需要做的,就是将前端的“确认”付诸实际。

   在这方面,民事执行与刑事执行在属性上完全相同。当刑罚执行机关在执行有期徒刑时,它只能按照法律文书所载明的被告人、刑种、刑期等去收监执行,而无需考虑刑种是否适当、刑期是否合理、人身自由不得无故剥夺等问题。当民事执行机构执行金钱债务时,它首先要完成的是把债务人的财产交给债权人,实现法律文书确定的债权,而无需考虑原判是否正确。

   如果在执行过程中遇到明显不合理的情况,自有其他的程序出路,而不需要执行者充当其他角色。在法国,甚至有当事人向最高法院提起再诉前须先履行生效判决的要求。这一切表明,强制执行的首要追求是“实现”权利而非判断权利,而其他功能都无法超越。

   但是,法律关系的复杂性和社会现实的多变性又要求强制执行程序不能简单地作为司法审判结果的“复印机”。或许有人认为,施工过程按照图纸进行,就象是药房的小二,照方抓药,八九不离十,不足为道。但是,“施工队”亦有自己的施工规程和标准,将设计图纸变成高楼大厦本身就是一项庞大、复杂的工程。尽管以“先执行、后救济”为原则,但为了实现权利义务而采取的附属性措施和变通都是执行程序应有之义。例如,在刑罚执行中可能会遇到被告人患严重疾病、怀孕或哺乳、生活不能自理等情况而申请监外执行的情况,民事执行中也不能忽视被执行人必要的生活费或居住之处而全部、彻底执行之。

   二、把执行权关进制度笼子

   强制执行法是制约执行权力和约束执行行为的宝典。与行政管理权、司法裁判权一样,强制执行权属于国家公权力,同样存在违法行权、滥用权力等风险。因此,对强制执行权和执行行为的约束必须伴随权力行使的整个过程。

   强制执行法属于程序法,而程序法的每一项规定都可以表现为执行人员的行为以及直接置于执行人员监管之下的行为。因此,强制执行法也可以称为执行法院、执行机构、执行人员的“行为规范法”,尽管其最终目的是为了更好地实现当事人的权利义务。

   正如行政机关、刑罚执行机关会经常出现违法行政、违法执行的情况一样,民事执行主体依法执行的情况也不容乐观。社会各界和法院系统对于“执行乱”的问题自有评价,这一点可以从最高人民法院2017年4月发布的《人民法院规范执行行为“十个严禁”》中反推出来,如:严禁在办理执行案件过程中“冷硬横推”以及消极执行、拖延执行、选择性执行;严禁明显超标的额查封、扣押、冻结财产及违规执行案外人财产;严禁违规评估、拍卖财产及违规以物抵债;严禁隐瞒、截留、挪用执行款物及拖延发放执行案款;严禁在办理执行案件过程中违规会见当事人、代理人、请托人或与其同吃、同住、同行;严禁“吃拿卡要”、充当诉讼掮客、违规过问案件等。这些触目惊心的问题和“十个严禁”的严厉措辞从另一个角度反映了当前执行乱象的严重程度。

   一般认为,强制执行属于“照方抓药”式的行动。只要程序合法,“执行乱”的发生机率就会很小。但实际情况并非如此。所以,强制执行法的程序设计同样应当公平、严密、有力,堵死一切程序违法的漏洞。

   三、科学理论是立法成功的基本保障

   强制执行法应当体现和维护法律尊严与司法权威,而科学的理论指导亦能助力。

   起草“中央11号文件”时的整体基调是打击地方和部门保护主义,维护法制的权威和尊严。中央要求,“人民法院依法作出的裁判,体现了国家的意志,具有国家法律的权威,当事人应当自动履行,必须接受人民法院的强制执行。”但即使在今天,我国的法治权威和司法公信状况总体上仍不理想,其原因也非常复杂,但现有制度对拒不履行生效法律文书行为的软弱、容忍态度,以及拒不履行法定义务的低成本、无成本、甚至借此获利的状况,加剧了“执行难”并为“执行乱”提供了土壤。

   科学的强制执行理论对于解决破解执行困局以及科学立法也至关重要,而错误的理论反而会在一定程度上纵容“执行难”和损害法治权威。

   有一种理论观点把履行法律文书确定的特定义务等同于履行产生于法律或合同的“规范性义务”,而没有突出其“实施性义务”属性,从而影响了惩治不履行义务者的严厉性。

   例如,当一个不自觉履行法律规定的赡养父母义务的人被判每月支付赡养费3000元时,判前与判后的义务有根本区别。判决之前的“规范性义务”需要具体有权机关依法决定、确认,当事人只承担补偿性后果(如承担诉讼费用)。而判决之后对当事人形成“实施性义务”,如不履行则直接产生惩罚性后果(而不只是承担类似于诉讼阶段的诉讼费用),如强制措施(如司法拘留)、藐视法庭(法官可以直接判处)、拒执罪(按照刑事诉讼程序)等。

   这两个阶段的“不履行”看似相同,但行为性质已经改变,履行的“强制程度”也有根本差别。前者具有自治性、警示性,而后者具有强制性、直接性和惩罚性。国家可以要求公民“自觉”遵守抽象的法律,但不能说公民应当“自觉”履行生效判决。强制执行法在其他条文设计时应当注意这种差别,否则司法权威在执行开始之前便已自损一半了。

   四、均衡实现执行程序的三项功能

   强制执行法需要在实现核心功能的同时均衡追求其他价值。从以上分析可以看出,强制执行法的功能中有三者最为重要:一是实现权利义务;二是约束执行权力;三是维护法治权威。

   在强制执行实践中,实现权利义务是核心功能,其他功能的实现虽然在一定程度上有其独立价值,但主要是为这一核心功能的实现服务的。因此,这些功能在发挥作用的同时,相互之间又难免会有交叉、冲突、竞争,这就给强制执行法相关条文的起草以及以后的适用带来一些困难。

   尽管强制执行法的功能有主次之分,但一种功能并不能完全涵盖或替代另一种功能。这就要求在科学立法过程中设计相关条文时要尽量采纳“主流模式”或“最大公因式”。这种主流模式能够在保持大方向正确的前提下,最大程度地发挥其他功能的积极作用,并与推进法治国家建设、提升司法公信力的总体目标相吻合。随着社会经济的发展和法治环境的变化,今天选择的主流模式可能随着形势的变化进行适当调整,其他一些国家已经走过的路也可以作为我们的借鉴。

   无论是管制主义、“守夜人”主义,还是人文精神、和谐社会,都可能在某一个特定阶段“各领风骚”。但就同一时期的多重功能而言,则需要坚持主流,分清轻重缓急,根据具体情况均衡发力。

   在最高人民法院院长周强2019年3月宣布如期实现“基本解决执行难”这一阶段性目标之前,最高人民法院的执行行动所指向的是被执行人规避执行、抗拒执行和外界干预执行,人民法院消极执行、选择性执行、乱执行,标准不严,配套机制应用不畅,执行工作满意度不高,执行权威和司法公信力不高等问题。在实现这一阶段性目标之后,周强认为执行工作中仍然存在不少问题,如人民群众对执行工作的获得感有待进一步提高,有的当事人对执行成效、执行规范化水平还有不满意的地方,社会诚信体系不完善对执行工作制约依然较大,联合惩戒体系有待进一步健全,各单位信息共享还要加强,一些当事人诚信观念不强、规则意识淡薄,失信惩戒和教育引导力度不够等。

   我们相信,制定一部强有力的民事强制执行独立法典,一定能够巩固执行制度改革成果,助力于破解执行困局,提高执行工作效率。

   建筑领域最担心的“豆腐渣”工程。作为公平正义最后防线的构筑者、“施工队”,强制执行程序承载着法治全过程所追求的总体目标的兑现任务。尽管在施工过程中依然存在认识不高、流程不全、能力不足、工艺不熟、材料缺货甚至会遇到天灾人祸,但我们相信,通过“二十年磨一剑”的强制执行法典和精心设计的两百多个条款,在立法者、司法者、专家学者和其他所有法治建设者的共同努力下,筑牢公平正义的这道堤坝能够成为当事人的权利全面实现者、执行权力的严格监督者和法律权威的有力维护者。

  

  


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文章来源:《南方周末》2022年7月7日
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