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章志远:中国行政诉讼中的府院互动

更新时间:2020-07-06 00:53:10
作者: 章志远  

   摘要:  近十五年来,府院互动活动在我国行政诉讼实践中的开展,更新了司法权与行政权关系的传统认知,促进了行政审判制度化解纠纷、支持与监督行政等功能的发挥,同时也存在运行规范性欠缺的问题。以审判为中心和实质性化解行政争议观念引领下的个案处理型府院互动,旨在实现纠纷解决的司法目标。合法性底线论和行政过程论观念引领下的法治促进型府院互动,旨在实现政策实施的司法目标。新时代行政诉讼府院互动的继续生长,既反映着人民法院对社会治理政策变迁的回应和优化司法环境的努力,也源于行政任务导向下司法功能适度拓展的需要。行政诉讼中府院互动积极功能的发挥,尚需从完善法解释适用、加强过程公开化和保障救济实效上完成法治建构,把中国特色行政审判制度的优势转化为国家治理效能。

   关键词:  府院互动;优化司法环境;实质性化解行政争议;中国特色行政审判制度

  

   引 言

  

   司法权与行政权的关系,既是贯穿行政诉讼活动始终的主线,也是观察行政诉讼制度走向的窗口。1989年行政诉讼法的颁行,因“标志着我国司法审查制度的正式确立”而被视为开启中国法治进程的里程碑。[1]在20世纪90年代,“维护”与“监督”并举、“支持”与“制约”并重,一直是人民法院行政审判工作坚持的指导思想。[2]进入21世纪后,社会转型滋生更多社会矛盾,“发展至上”的观念强化行政主导模式,加之司法权自身地位孱弱,行政诉讼日益陷入“立案难、审理难、执行难”的尴尬境地,修改行政诉讼法在“入世”后几乎成为学界公认的摆脱行政诉讼制度困境的出路。

  

   最高人民法院自2004年3月印发《关于进一步加强行政审判工作的通知》开始,以发布司法文件、司法解释、工作报告以及召开行政审判工作会议等多种形式调整行政审判政策,走出了一条极具中国本土特色的“府院互动”之路,[3]在事实上发展了司法权与行政权的关系形态,对行政审判制度的发展产生了深远影响。2006年12月,最高人民法院印发《关于妥善处理群体性行政案件的通知》,首度使用“增进司法与行政的良性互动”;2007年4月,最高人民法院印发《关于加强和改进行政审判工作的意见》(以下简称“行政审判意见”),专篇阐述“建立司法与行政良性互动机制”;2009年6月,最高人民法院印发《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》,专篇阐述“建立健全司法与行政的良性互动机制”;2014年3月,最高人民法院年度工作报告正式使用“促进司法与行政良性互动”。府院互动历经十年实践探索,已经成为行政审判常态化机制。

  

   2014年修改行政诉讼法时,全国人大常委会通过增加“解决行政争议”目的性条款、确定适用调解的行政案件范围、明确行政机关负责人出庭应诉义务等方式,间接肯定了法院系统府院互动的实践成果。其后五年,府院互动经由“促进行政争议实质性化解”“优化行政审判外部环境”等话语,体现在最高人民法院的年度工作报告、行政审判工作专项报告和人民法院“五五改革纲要”中,继续引领行政审判制度发展。2019年6月,最高人民法院第三巡回法庭在上海召开华东五省(市)行政争议化解府院联动座谈会,释放出行政审判工作继续推动府院互动的强劲信号。[4]

  

   就制度本质而言,良好的行政诉讼需要“诉诸司法与行政关系的调整和国家权力结构的重新构造”才能实现。[5]作为人民法院和行政机关在行政诉讼内外各自履职过程中的交互性活动,府院互动是植根于中国本土行政审判实践的制度创造,预示着行政诉讼领域司法权与行政权关系的嬗变和行政审判模式的转向。府院互动的产生和发展,映射出社会转型时期中国行政审判制度的艰难运行和人民法院坚持不懈的实践探索,应当成为理解中国特色行政诉讼制度的一把钥匙。[6]在全面推进依法治国的进程中,作为“衡量一国法治发达程度与社会文明程度重要标尺”的行政诉讼制度,将扮演越来越重要的角色。[7]依照十九届四中全会的决定,保证行政权、监察权、审判权、检察权得到依法正确行使,是推进国家治理体系和治理能力现代化的一个重要方面,而正确处理司法权与行政权的关系,又是保证行政权、监察权、审判权、检察权得到依法正确行使的一个重要方面。本文立足近十五年府院互动在中国行政诉讼中的实践演进,揭示其存在的法理基础和适用空间,探讨法律框架内府院互动的具有中国特色的规范化路径,希冀更好地发挥府院互动在中国行政审判中的积极作用。

  

   一、行政诉讼中府院互动的实践演进

  

   行政诉讼中的府院互动,是指人民法院和行政机关围绕行政案件的审理,在履行各自职责的过程中,通过行政诉讼内外的沟通、协调等交互活动,形成司法权与行政权互相支持、互相促进的关系。与传统以“法院发展成为令行政机关望而生畏的讨厌的存在”为旨趣的行政诉讼制度不同,[8]府院互动凸显了司法权与行政权之间更为积极的协作关系,作为中国本土司法实践孕育的行政审判理念,展示出有别于司法权监督行政权这一主流观念的另类权力运行状态。[9]就互动载体而言,人民法院和行政机关的互动应围绕行政案件审理展开。就互动依据而言,府院互动本身虽缺乏直接法律依据,但必须基于双方法定职责进行。就互动空间而言,府院互动既可以发生于行政诉讼内,也可以发生于行政诉讼外。诉讼内互动以人民法院妥善化解行政争议为导向,诉讼外互动以人民法院延伸行政审判职能为导向。就互动功能而言,府院互动包括个案处理型和法治促进型两类。前者是人民法院与行政机关围绕具体个案妥善化解展开的互动,包括协调化解、出庭应诉和司法建议等机制;后者是人民法院与行政机关围绕促进依法行政进行的互动,包括行政审判白皮书、府院联席会议和能力助推提升等机制。整体上看,当代中国行政诉讼实践中的府院互动,在2014年修改行政诉讼法前后,倚重了不同的进路。

  

   (一)2014年修改行政诉讼法前的府院互动

  

   府院互动协调案件审理的做法可追溯至1989年行政诉讼法实施之初。最高人民法院在办理“京龙公司诉江苏省工商局行政处罚案”的过程中,曾就相关政策的理解进行多方沟通,最后说服了国家工商局,由江苏省工商局主动撤销行政处罚决定,使案件得到圆满解决。[10]府院互动的相对体系化始于2007年,其标志是“行政审判意见”首次将建立府院互动机制列为加强和改进行政审判工作的任务之一。作为最高人民法院迄今为止发布的最具权威性、全局性和指导性的行政审判政策文件,“行政审判意见”对府院互动的方式、重点和界限提出了明确要求。“行政审判意见”正式确立府院互动理念源于社会背景的深刻变化。党的十六届六中全会提出构建社会主义和谐社会的目标,明确了加强社会和谐司法保障的具体任务。中办、国办联合下发《关于预防和化解行政争议、健全行政争议解决机制的意见》,提出“从源头上预防和化解行政争议”的司法新理念。2006年10月25日,全国法院“加强行政审判工作妥善处理行政争议”电视电话会议在北京举行。最高人民法院于2007年1月15日下发《关于为构建社会主义和谐社会提供司法保障的若干意见》,于2007年3月1日下发《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》《关于进一步加强司法建议工作为构建社会主义和谐社会提供司法服务的通知》。这些司法文件和会议精神的贯彻,为府院互动的正式提出营造了氛围。

  

   真正促成“行政审判意见”印发的,是2007年3月27日至28日举行的第五次全国行政审判工作会议。无论形式还是内容,这次会议都是行政诉讼法实施以来规格最高、规模最大、效果最好的一次会议。时任中共中央政治局常委、中央政法委书记在会议上提出衡量行政审判工作的三项新标准,即“是否化解了行政争议”“是否理顺了群众情绪”“是否促进了社会的和谐稳定”;进而指出,“司法机关和行政机关分工不同,但在执行国家法律和维护社会和谐稳定方面目标是一致的,要努力实现司法和行政的良性互动”。时任国务委员兼国务院秘书长要求,各级行政机关要以正确态度和实际行动积极支持行政审判工作,“行政机关要加强与人民法院的沟通互动,相互支持协调配合,共同解决行政争议”。[11]党和国家领导同志支持行政审判工作的公开讲话,为府院互动成为行政审判新政策奠定了基础。

  

   “行政审判意见”的施行使2007年成为行政诉讼法实施以来真正意义上的“拐点”之年。最高人民法院相继印发《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》《关于充分发挥行政审判职能作用为保障和改善民生提供有力司法保障的通知》《关于在全国法院开展行政审判“白皮书”活动的通知》《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》《关于加强司法建议工作的意见》等司法解释和文件,举行“纪念行政诉讼法颁布二十周年座谈会”“全国法院探索化解行政争议新机制经验交流视频会”等行政审判工作会议,不遗余力地促进建立健全有中国特色的府院互动新机制。自2007年始,全国法院一审行政诉讼案件数量结束了长达十年徘徊不前的局面,稳步增长到2014年的14.1万余件。个案协调化解型府院互动机制发挥了重要作用,全国法院2006年、2009年、2011年的协调化解撤诉率分别为33.82%、35.9%和48%,这被作为行政审判工作的主要亮点写入最高人民法院年度工作报告。[12]从“行政审判意见”将行政审判定位为“保护合法权益、促进依法行政、优化司法环境、化解行政争议”,到府院互动作为行政审判工作特色正式写入最高人民法院2014年工作报告,行政诉讼制度已经进入行政案件数量和协调化解比例共升、监督行政与府院互动并举的阶段。

  

   在个案处理型府院互动中,协调化解最为典型也备受质疑。为消弭协调化解结案的形式合法性争议,最高人民法院制定了专门的撤诉司法解释,既回避了“审理行政案件不适用调解”的限制性规定,又为不违背法律精神的实践探索提供了规范依据。[13]同时,最高人民法院还积极尝试个案协调化解。[14]江苏省海安县自2004年始全面推行行政机关负责人出庭应诉,“海安样本”成为改革开放四十年来中国行政法发展的大事之一。[15]司法建议素材来自个案审理,具有“裁判引导型”“裁判补充型”“纠纷预防型”“裁判执行型”等功能形态。[16]法治促进型府院互动方式主要规定在“行政审判意见”中,但更多来自地方实践探索。上海市三级法院自2004年始率先发送行政审判白皮书,注重“统分结合”“虚实结合”“针对性和可接受性结合”“法理结合”,走出了一条优化司法环境、促进依法行政和增进良性互动的特色之路。[17]江苏省常州市中级人民法院与常州市政府自2000年始率先建立府院联席会议制度,成为推进行政审判司法环境良性循环“江苏模式”的重要内容。[18]山东省五莲县人民法院自2004年始率先建立行政诉讼案件败诉考核机制,使行政机关的执法水平得到明显提升。[19]虽然法治促进型互动与个案处理型互动的目标不同,但同样是建立在个案处理基础上的行政审判职能延伸。

  

在2014年修改行政诉讼法前,府院互动总体上在缺乏直接法律依据的背景下展开。个中不仅蕴涵着各地法院的积极探索和最高人民法院的强力推动,体现了法院系统内部自下而上和自上而下创新方式的融合;而且中央到地方各级政府也积极出台相关措施,反映了行政系统对司法系统主动作为的积极回应。这一时期国务院相继发布《全面推进依法行政实施纲要》《关于加强市县政府依法行政的决定》《关于加强法治政府建设的意见》,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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