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章志远:我国行政审判白皮书研究

更新时间:2018-09-09 23:01:18
作者: 章志远  

   【摘要】 作为人民法院主动延伸行政审判职能、积极助推法治政府建设的创新性互动举措,行政审判白皮书在我国经历了摸索尝试、积极推广和蓬勃发展等三个阶段。行政审判白皮书的兴起,既体现了回应型司法理念传播和商谈型权力关系建构的努力,也是人民法院对源头型社会治理模式的积极响应。行政审判白皮书发展目前面临着法律依据欠缺、功能定位模糊和回应实效匮乏的实践困境。为了保障行政审判白皮书的有效运作,应从依据成文化、定位精准化和回应公开化等方面进行努力,建构新时代中国特色的行政审判制度体系。

   【中文关键词】 行政审判;白皮书;回应型司法;源头型治理

  

   近年来,一种主动延伸行政审判职能、积极助推法治政府建设的白皮书发布创举被各地法院争相效仿,已成为各级法院新近的一项重头工作。与热闹非凡的实践相比,学理研究则明显滞后,已有的零星成果主要局限于法官群体对所在地区法院实践做法的评述和制度完善的建议。审判白皮书的活跃实践对优化行政审判外在环境、实现司法与行政互动具有重要的现实意义,理应引起行政法学界的关注。有鉴于此,本文拟从历史演进、法理意蕴、实践困境和运作保障等四个方面对行政审判白皮书加以系统研究,希冀提升对这一中国特色司法行政互动现象的认知水准。

  

一、行政审判白皮书之历史演进


   行政审判白皮书是指,人民法院针对特定时段(通常为上一年度)行政案件审理情况进行全面梳理和总结,指陈行政机关在行政执法和行政应诉中存在的问题,并向行政机关提出提升依法行政水平意见和建议的一种专题报告。就其功能而言,行政审判白皮书既是人民法院展示自身工作、践行公开理念的载体,也是评价行政机关、助推依法行政的平台。因此,行政审判白皮书既不同于全方位介绍人民法院一年来各项工作情况、类似司法审判工作“编年史”的《人民法院工作年度报告》,也不同于第三方机构发布的评价法治政府建设得失、为法治政府建设“支招”的《法治政府蓝皮书》。即便可以将行政审判白皮书视为“司法建议权制度化的重要创新”、“将司法建议从个案层次提升到年度报告层次”,[1]其与具有明确法律依据的司法建议制度仍然存在明显差异。相比司法实践中所存在的诸多个案层面的微观司法建议而言,行政审判白皮书则更多具有整体性、宏观性、指导性的特点。

   回顾行政审判白皮书的实践发展,大体上经历了“摸索尝试”、“积极推广”和“蓬勃发展”等三个阶段,每一阶段呈现出不同的发展逻辑和独特功能。2009年之前属于摸索尝试阶段,上海市是当之无愧的发源地和主战场。自2004年上海市高级人民法院首次发布行政审判白皮书以来,该项工作已经成为上海三级法院历年行政审判的“重头戏”。经过14年的实践积累,上海行政审判白皮书制度已经形成了“量大面广”、“领导重视”、“效果显著”的鲜明地方特色。上海市委、市政府历任主要领导都高度重视上海市高级人民法院发布的行政审判白皮书,通过批示下发给各部门参阅。[2]由于审判白皮书把脉精准加之行政机关积极配合,上海依法行政水平不断提升,行政机关败诉率逐年下降。这一阶段审判白皮书的局部成功实践,充分体现了上海法院践行最高人民法院“积极开展行政审判制度创新”、“努力营造良好行政审判司法环境”、“建立司法与行政良性互动机制”的首创精神,为其他地区树立了榜样。

   行政审判白皮书真正在全国范围内得以推广则始于2009年。最高人民法院在2009年年初下发了《关于在全国法院开展行政审判“白皮书”活动的通知》,并将浙江省高级人民法院的“白皮书”转发各地以供参考。在云南省,短短两年间全省已有10个中级法院和省高院制作发出行政审判白皮书200多份,从源头上有效预防和减少了行政争议的发生,促进了社会和谐。[3]海南省高级人民法院、北京市高级人民法院也分别于2011年、2013年首次发布了行政审判白皮书。[4]同时,一些基层法院也开始积极探索发布行政审判白皮书,成为所在省份的标杆。例如,湖南省长沙市天心区人民法院于2009年6月24日发布了省内第一份行政审判白皮书;[5]山东省齐河县人民法院于2012年3月率先在德州法院系统发布了首份行政审判白皮书,在该县境内产生了前所未有的“蝴蝶效应”。[6]据统计,2010年以来的五年里,各级人民法院共发布行政审判“白皮书”4138份,推动在全社会树立有权必有责、用权需负责、侵权要赔偿的法治观念。[7]行政审判白皮书得到全面推广,与这一时期人民法院“为大局服务、为人民司法”新工作方针的确立息息相关。特别是最高人民法院《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》(法发[2009]38号)下发之后,“不断强化行政审判的服务功能”、“建立健全司法与行政的良性互动机制”成为指导人民法院行政审判活动新的政策依据,体现司法服务功能和司法行政良性互动理念的行政审判白皮书自然备受青睐。同时,在执政党构建社会主义和谐社会的新政治理念引领下,各级政府对实际承载助力行政争议化解功能的发布行政审判白皮书活动逐渐采行了乐见其成的姿态。在这样的特殊氛围之下,以行政审判白皮书兴起为代表的“司法与行政良性互动”首次出现在最高人民法院2014年的工作报告之中。

   新《行政诉讼法》正式实施使得审判白皮书进入了蓬勃发展阶段。三年来,人民法院行政审判白皮书发展之迅猛、覆盖之广泛、发布之密集,已经成为令人瞩目的本土司法现象。2016年7月28日,最高人民法院下发了《关于行政诉讼应诉若干问题的通知》(法[2016]260号),明确规定人民法院可以通过白皮书形式,及时就本地区行政机关出庭应诉工作和依法行政考核指标的实施情况、运行成效等向行政机关作出反馈、评价,这标志着行政审判白皮书进一步获得了最高人民法院的首肯。目前,行政审判白皮书已经趋于定型,在内容、形式和范围上形成了较为稳定的模式。就内容而言,主要形成了“报告”和“报告+典型案例”两种模式,前者通过数据、图表和文字形式反映人民法院上一年度行政审判工作的概况,分析行政执法和应诉中存在的问题,提出提升依法行政水平的建议;后者除报告之外,还从法院已经审结生效的、法律效果和社会效果较为明显的行政案件中,筛选出一定数量(通常为十个)的典型案例同时予以发布。就形式而言,主要形成了“单独发布”和“联合发布”两种模式,前者是人民法院通过举行新闻发布会的形式,单独向媒体发布行政审判白皮书,会后寄送当地行政机关负责人;后者是人民法院与行政机关(一般是同级人民政府或政府法制机构)通过举行新闻发布会、依法行政工作推进会等形式联合发布行政审判白皮书。[8]就范围而言,主要形成了“内部公开”和“社会公开”两种模式,前者是行政审判白皮书全文内容仅发送给行政机关及同级党委,后者则是行政审判白皮书全文内容向社会公开。总体来看,目前行政审判白皮书在内容和形式上是两种模式兼具、在范围上则是以内部公开模式为主。

   行政审判白皮书十余年的发展历程,为观察司法与行政互动现象提供了绝佳样本。从人民法院单方面探索发布到行政机关积极响应直至主动配合,从营造良好司法环境到有效化解行政争议直至锤炼依法行政能力,审判白皮书的实践见证了我国行政审判模式的时代转型。《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》(以下简称《纲要》)和《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》的相继施行,唤醒了领导干部增强法治思维的自觉,拓展了司法行政良性互动的空间,为人民法院行政审判白皮书的稳健运行奠定了坚实基础。正如江必新大法官新近在最高人民法院第三巡回法庭行政审判工作会议上所指出的那样:“要结合各地实际,积极探索‘府’‘院’互动、行政审判白皮书等有益做法,总结提炼各具特色的亮点经验,努力促进巡回区行政审判工作迈上新台阶。”[9]在基本建成法治政府进入倒计时的新形势下,审判白皮书实践将步入发展快车道。

  

二、行政审判白皮书之法理意蕴


   人民法院对行政审判白皮书的重视,既彰显了回应型的司法理念、建构了商谈型的权力关系,也是对执政党所倡导的源头型治理模式的积极响应。对行政审判白皮书法理意蕴的阐释,有助于加深对中国本土行政审判模式的认知。

   (一)回应型司法理念之彰显

   美国学者诺内特和塞尔兹尼克基于对历史发展的经验总结,将社会上存在的法律现象划分为“压制型法”、“自治型法”和“回应型法”等三种理想类型。总体来说,回应型法代表了现代法的发展方向,具有四个明显的特征:法律发展的动力加大了目的在法律推理中的权威;目的可以缓和服从法律的义务,使更多文明的公共秩序概念有了形成的可能;使法制保持开放性和灵活性,促进法制改革和变化;法律目的的权威性和法律秩序的整合性来自更有效率的法律制度设计。[10]“自治型法”和“回应型法”的划分理论,对于理解我国《行政诉讼法》颁行以来的行政审判理念变迁极具参考价值。《行政诉讼法》颁行十余年的实践,就是自治型司法理念生根开花的过程。其中,司法主导诉讼程序运作、审判旨在明辨是非曲直就是其精神特质的典型反映。

   然而,21世纪之初开始的激烈社会转型却使得当代中国经济社会结构发生了深刻变化,客观上要求司法机关能够以更加积极、主动的姿态回应社会变迁的时代诉求。一方面,司法机关要认真对待人民群众日益高涨的权利维护热情,恢复人民群众对司法公信力的社会认同;另一方面,司法机关也要正视发展与稳定之间的复杂关系格局,通过参与社会治理进程加快建成法治政府的步伐。为此,应当积极拓展法院的直接审判功能,注重通过各种有效手段的运用发挥其权力制约、社会控制、政策制定的延伸型功能。[11]《行政诉讼法》颁行晚近十余年的实践则表明,这种以积极主动、开放灵活姿态回应社会变迁现实需求的回应型司法理念正在生成。

   除了在个案审理中把握好行政裁判的法律效果、社会效果和政治效果相统一之外,建立在案件审理基础上的发送司法建议、发布审判白皮书、府院定期举行联席会议等类似公共论坛性质的沟通交流机制被频繁运用。这些原本处于边缘地位的审判工作机制的流行,预示着我国回应型司法理念的悄然兴起。[12]就发布行政审判白皮书活动而言,既展示了人民法院行政审判工作的成绩,也指出了行政机关依法行政方面存在的不足,还提出了富有针对性的改进建议,这对于促进司法透明、增进司法权威、提升司法能力具有“一石三鸟”的功效。从最高人民法院今后一个时期行政审判工作的部署上看,这类更好延伸行政审判职能、加强司法与行政良性互动、齐心协力预防和化解社会矛盾的回应型举措将获得更为广泛的运用。[13]

   (二)商谈型权力关系之建构

   作为承载厚重法治理想的行政诉讼制度,一开始就被打上了封闭对抗、权力制约的烙印,甚至成为“权力对权力的审判”、“强力对付强力的游戏”。[14]从《行政诉讼法》的文本规定和初期实践上看,“凸显裁判中心、排斥调解结案”、“司法绝对主导、压制两造处分”就是这种对抗型权力关系的真实写照。

然而,《行政诉讼法》的理想制度设计却在司法实践中不断受挫,“立案难、审理难、执行难”的无奈现实佐证了当初“鸡蛋碰石头”的预言。[15]行政审判实践的窘状,既昭示了现有权力配置架构之下司法权对抗行政权的艰难,也预示着新型司法权与行政权关系结构建立的某种可能。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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