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章志远:行政复议与行政诉讼衔接关系新论

——基于解决行政争议视角的观察

更新时间:2017-12-07 00:19:47
作者: 章志远  

   摘要:  作为国家两种法定的行政争议化解方式,行政复议与行政诉讼制度之间应当形成竞争中合作、差异中互补的新型衔接关系。为此,应当以行政争议的公正解决为目标,建立由相对独立的行政复议局集中行使行政复议权的体制;以行政争议的全面解决为目标,将行政复议的受案范围拓展至行政诉讼未曾覆盖的特别权力关系领域;以行政争议的有效解决为目标,通过兼顾正当程序和行政特色的方式优化行政复议的程序设计;以行政争议的及时解决为目标,扩容行政复议前置的情形,助推行政复议担负起解决行政争议主渠道的历史使命。

   关键词:  行政复议 行政诉讼 衔接关系 行政争议

  

一、引言

  

   12年前,有感于行政复议和行政诉讼制度同处运行不畅的境地,笔者曾立足比较法视角撰文探讨了行政复议与行政诉讼程序衔接关系的一般规律,并就我国相关制度设计的优化提出了建议,倡导“通过行政相对人的自由选择实现行政复议与行政诉讼在激烈竞争中获得各自的生长空间”。[1]近年来,行政复议与行政诉讼的程序衔接依旧是我国行政法学聚焦的热点课题之一。[2]

   在学理探讨持续热烈的同时,行政复议和行政诉讼制度本身也经历了深刻的变化。首先,2007年8月1日起施行的《行政复议法实施条例》将“解决行政争议”明确列为行政复议制度的目的之一,在很大程度上矫正了《行政复议法》有关行政复议制度的定位;其次,2008年9月起国务院法制办开始在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作,成效明显并在更大范围内得到推广;再次,2015年5月1日起施行的新《行政诉讼法》有关“复议机关共同被告”的规定,对行政复议制度的发展产生了较为深刻的影响;最后,2015年12月27日中共中央、国务院颁行的《法治政府建设纲要(2015—2020年)》(以下简称《纲要》)提出“完善行政复议制度,改革行政复议体制,积极探索整合地方行政复议职责。……充分发挥行政复议在解决行政争议中的重要作用。”伴随着《行政复议法》修改进程的加快,行政复议制度变革迅速成为我国行政法学研究新的热点课题。[3]

   早在《行政诉讼法》修订启动之时,笔者就提出要站在国家治理体系和治理能力现代化的高度,立足整体观处理好行政诉讼与行政复议等相近制度的关系。[4]时值《行政复议法》修订之际,更应立足整体观和系统论,通盘考虑行政复议和行政诉讼制度之间的衔接关系,充分发挥二者在国家化解行政争议方面的协同作用,避免陷入简单的部门本位和意气之争。鉴于新《行政诉讼法》第1条已将“解决行政争议”列为行政诉讼法的立法目的之一,且排在“保证人民法院公正、及时审理行政案件”之后,凸显了行政诉讼制度在化解官民矛盾、维护社会和谐中的重要地位,无疑会对整个行政救济体系的结构重组产生深远影响。同时,《纲要》明确将“依法有效化解社会矛盾纠纷”作为法治政府基本建成的七项任务之一,希冀“行政机关在预防、解决行政争议中的作用充分发挥”。为此,就应当超越所谓的“定位之争”,在行政争议解决的时代背景中重新审视行政复议与行政诉讼之间的衔接关系,探寻行政复议与行政诉讼制度“竞争中合作、差异中互补”局面的形成之道。[5]下文将从争议解决的公正、全面、有效和及时等四个维度出发,简要分析行政复议制度如何参酌行政诉讼制度改革的成果,通过体制、范围、程序和前置等方面的变革,切实提升行政争议解决能力,为中华民族伟大复兴的中国梦的实现提供坚实的保障。

  

二、争议解决公正性:行政复议体制之改革

  

   总体来说,当代中国的行政争议解决尚处于“大信访、中诉讼、小复议”的“旧三国演义”时代。当然,这种状况目前正在发生改变。一方面,党的十八大以来,党和国家就信访制度改革作出了一系列重要部署,“信访法治化”成为时代强音。党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出:“把信访纳入法治化轨道,保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果。”另一方面,《行政诉讼法》修订以解决“立案难、审理难、执行难”问题为导向,着力从行政审判体制机制上进行改革。就行政审判体制的完善而言,除继续推行行政案件相对集中管辖外,新《行政诉讼法》第18条第3款有关“确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件”的规定得到了开发性利用。继上海市第三中级人民法院和北京市第四中级人民法院两家跨行政区划法院设立之后,最高人民法院专门制定了关于跨行政区域集中管辖行政案件的意见,指导部分高级人民法院根据本地实际,确定若干法院跨行政区划管辖行政案件,整合行政审判资源、缓解行政审判压力,优化了行政审判的外部环境。特别是诸多铁路运输法院逐步成长为跨行政区域审理行政案件的主力军,成为新一轮司法体制改革中的亮丽风景线。[6]可以预见的是,信访的“软着陆”和诉讼的“回暖”为复议在行政争议化解体系中的地位提升提供了广袤的空间。

   无论将行政复议制度定位为行政争议解决的“主渠道”,还是“重要渠道”,也无论行政复议在行政争议解决方面相对行政诉讼具有何种优势,公正性都是其内在的生命线。人类历史的经验反复表明:纠纷解决的公正性与纠纷解决机构自身的独立性和权威性休戚相关。很难想象一个依附于其他机构、唯其命令是从的主事者能够公正地解决纠纷。可以说,我国当下行政复议公正性差的直接原因就在于现行极不合理的行政复议体制,具体表现为行政复议机构独立性、专业性的欠缺。[7]按照行政复议权威人士的预测,行政复议案件数量至少应当保持在行政诉讼案件数量的2倍至3倍,才算基本上达到制度设计的本来目标。[8]然而,迄今为止,行政复议案件的数量始终没有得到大幅度的增加。可见,切实改革现行行政复议体制,不仅是保障行政复议公正解决行政争议的不二法门,而且也是行政复议与行政诉讼协力化解行政争议、构建新型衔接关系的客观要求。

   从目前行政复议体制改革的路径上看,实际上存在着两种相互竞争的模式:一是试点近十年之久、覆盖面不断扩大的行政复议委员会模式;二是源自浙江义乌、正在浙江全省推广的行政复议局模式。前者虽取得了局部成效,但近年来步伐放缓甚至被一些地方放弃,普遍存在“基层组织专家资源稀缺”“非常任委员参与度不高”“只解决法律问题不解决事实问题”等短板。[9]根据笔者近年来的亲身体验和近距离观察,很多地方虽然聘请了外地法学专家作为行政复议委员会非常任委员,但几乎从未邀请其参加过复议案件审理,完全成为一种摆设而已。相反地,后者虽然仅推行了两年时间,但“集中力量办大事”的改革红利已经显现。[10]从相对集中行政处罚权(城市管理行政执法局的普遍设立)、行政许可权(行政审批局的普遍设立)改革的实效上看,成立相对独立的行政复议局集中行使行政复议权不失为目前体制下一种最好的选择。国家统一法律职业资格制度的推行,也为这一模式提供了必要的组织保障和专业保障。就改革的规范逻辑而言,如果坚持走独立的行政复议委员会道路,新《行政诉讼法》所确立的“双被告”制度就可能因复议委员会的司法化处理模式而被架空;如果坚持将复议权相对集中到一级政府的行政复议局统一行使,就能够保全“双被告”制度的适用而间接否定行政复议委员会的改革探索。[11]可见,从行政复议与行政诉讼的衔接上看,以公正解决行政争议为旨趣的行政复议局模式应当为新《行政复议法》所认可。

  

三、争议解决全面性:行政复议范围之拓展

  

   基于“无救济无权利”政治理念践行的客观要求,国家应当为公民权利提供“无漏洞”的法律救济。自1989年《行政诉讼法》实施以来,面对行政审判制度尴尬的处境,扩大行政诉讼受案范围的呼声日高。《行政诉讼法》修改对此给予了充分回应,通过三种方式拓宽了行政诉讼的受案范围,使行政相对人能够在更大范围内接近司法正义:一是将“解决行政争议”写入第1条,既调整了行政诉讼制度的目的,也为受案范围的拉张提供了解释基准;二是以“行政行为”取代“具体行政行为”,进一步扩大了受案范围的认定口径;三是在“侵犯其他人身权、财产权”之后增加“等合法权益”,为公民权利司法保护提供了兜底性规定。新《行政诉讼法》实施两年多来,全国各地出现了行政案件数量节节攀升的喜人现象,受案范围新制的红利初步显现。

   与新《行政诉讼法》大力弘扬公民权利“无漏洞”司法救济的理念相比,《行政复议法》有关受案范围的规定已经捉襟见肘,并与新《行政诉讼法》之间形成了更为明显的脱节现象。无论从行政争议解决的全面性考量,还是从构建新型行政复议与行政诉讼衔接关系出发,新《行政诉讼法》拓宽受案范围的理念和技术都值得《行政复议法》修订时全盘吸收。问题在于,行政复议的受案范围是否仅仅满足于与行政诉讼保持一致甚至完全等同呢?回顾《行政诉讼法》颁行及修订以来行政复议制度的发展,其与行政诉讼制度之间可谓经历了“俯首称臣——分庭抗礼——喧宾夺主”的多重关系形态。在当下社会矛盾频发特别是行政争议仍然高位运行的背景下,尤其要重视行政机关在多元化矛盾纠纷解决体系中的应有地位。因此,行政复议范围的拓展可以不受新《行政诉讼法》的约束,进一步增加公民权利行政救济的机会。

   事实上,行政复议范围的设定既应当体现出与行政诉讼制度之间的合作,也应当体现二者之间的差异和互补。与行政诉讼制度相比,行政复议在行政争议解决的彻底性上具有明显优势:其一,行政复议机关不仅能够对行政行为进行合法性审查,而且还能够对其进行适当性审查;其二,行政复议机关可以凭借其与被申请人之间的上下级领导关系,运用各种必要的行政手段迅速查明案件事实,进而作出最终的处理决定;其三,行政复议机关比较熟悉本地区、本部门或本领域的管理工作和专门性知识,能够迅速、彻底地解决专业性、技术性较强的行政争议。[12]因此,行政复议的范围可拓展至传统特别权力关系理论所覆盖的行政争议领域,尤其是将涉及教师、学生及公务员合法权益的争议事项纳入其中,确保《纲要》“通过法定渠道解决矛盾纠纷的比率大幅提升”目标的实现。[13]例如,贵州省高级人民法院新近在“薛应光诉毕节市人民政府其他行政复议案”的终审判决中指出:“教师职称评审是一种专业性、学术性很强的行为,评审行为不产生直接的法律效果,只产生间接的法律效果,属于预备性、中间性或程序性行为。并且,对学术能力的评价不同于其他行政行为,涉及高度属人性的判断,通常具有不可代替性,应当承认和尊重教师职称评审委员会对于学术行为享有独立判断的权力。……薛应光向毕节市人民政府申请行政复议的纳入不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的受理范围,毕节市人民政府作出不予受理决定并无不当。”[14]从行政争议实质性化解和公民权利无漏洞救济上看,此类争议亟待纳入行政复议受案范围之中。

  

四、争议解决有效性:行政复议程序之优化

  

“程序的实质是管理和决定的非人情化,其一切布置都是为了限制恣意、专断和过度的裁量”。[15]无正当程序即无正当结果。行政争议的有效化解端赖争议解决程序的优化和改造。为了实现“解决行政争议”的制度目标,新《行政诉讼法》对行政审判程序进行了一系列优化,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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