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章志远:行政诉权分层保障机制优化研究

更新时间:2020-07-28 07:50:42
作者: 章志远  

   摘要:  基于当事人行政诉权行使理性化程度的不同,可将其区分为理性行使、精明行使、不当行使和恶意行使等四种状态,行政诉讼法实施应当进一步健全行政诉权分层保障机制。对理性行使行政诉权者应当给予有效保障,从科学把握立案登记和审查关系、法官履行释明诉讼类型选择义务、灵活运用行政案件协调化解机制等三个方面进行优化。对精明行使行政诉权者应当给予适度容忍,健全诉讼风险交流机制和诉讼繁简分流机制。对不当行使行政诉权者应当给予必要矫治,完善诚信诉讼的程序规则支撑和诉讼失权制度的精准适用。对恶意行使行政诉权者应当给予严厉制裁,探索差异化立案审查和诉讼失信人信用惩戒机制。行政诉权分层保障机制的优化,对于立基于全民守法的法治社会建设具有重要的促进作用。

   关键词:  行政诉权;分层保障;机制优化;法治社会

  

   引言

  

   基于“有权利必有救济”的法治定理,作为“权利救济权”的诉权被视为“第一制度性人权”,是“社会主体的价值确认方式”和“人的自主性的权能表现之一”。[1]在诉权的诸多形态中,以当事人请求人民法院依法独立行使行政审判权对行政争议作出公正裁判为内涵的行政诉权尤为引人注目,概因其承载着权力制约、官民平等的特殊历史使命。我国现行《宪法》虽未直接对诉权作出明确宣示,但2014年修改后的《行政诉讼法》已经在“总则”部分构建起行政诉权的基本保护框架,主要体现在该法开篇四条的规定上:一是一条重申了“保护公民、法入和其他组织合法权益”的诉讼目的;二是第二条确认了公民、法入和其他组织的行政诉权;三是第三条规定了作为行政诉权核心内容的起诉权;四是第四条突出了人民法院对行政审判权的依法独立行使。可以说,上述规定奠定了新《行政诉讼法》作为“当事人行政诉权保障法”基本法的地位。

  

   如果说上述法律规定体现的还只是一种观念层面行政诉权的话,那么新《行政诉讼法》的实施无疑就是一种现实层面行政诉权的展示。“观念诉权”只有转化为“现实诉权”,对于诉权主体来说才真正具有价值。[2]新《行政诉讼法》实施五年来,行政案件受案数量快速增长,为行政诉权保障提供了广阔舞台;“立案难、审理难、执行难”的问题得到了有效缓解,为行政诉权的实际拥有提供了有力佐证。与此同时,诉讼程序空转、裁判口惠实不至、少数当事人频繁启动政府信息公开诉讼等现象涌现,暴露出当事人行政诉权保障和规范方面还存在不少问题。如何在加强行政诉权保障与必要规范之间取得平衡,是我国今后行政审判工作面临的重大考验之一。

  

   正是基于对行政诉权保障法落地实施的关切,笔者率先提出了“行政诉权分层保障”的理论命题,主张以原告实际行使诉权的理性程度为标准,分别就诉权“理性行使”“精明行使”“不当行使”“恶意行使”设计出不同的机制加以保障和规制。[3]与基于行政诉权运行过程的“诉权层次论”[4]和基于不同法律层面的“诉权形态论”[5]所不同的是,笔者所持的“诉权分层保障论”立足新《行政诉讼法》的文本规定和实施情况,聚焦原告诉权行使的理性化程度,提出相应的机制优化方案,引导我国公民养成理性维权、依法维权的习惯,进而促进法治社会的实现。希冀通过这项研究的开展,进一步提升新《行政诉讼法》的实效,指导我国行政审判工作行稳致远。

  

   一、行政诉权理性行使的有效保障机制

  

   我国当下正处于急速的社会转型时期,利益格局的调整和利益主体的分化增加了社会运行的风险,行政争议的妥善化解对于改革、发展和稳定任务的实现尤为重要。中共十九大报告提出了“培育自尊自信、理性平和、积极向上的社会心态”的社会建设任务,为行政诉权保障机制的优化提供了目标指引。总体上来看,将行政争议诉至法院寻求解决反映出当事人尊重法律、信任司法的积极心态,毕竟以“告官”取乐之人在新时代仍然属于极少数。为此,行政审判实践就应当在新《行政诉讼法》及最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》(以下简称“《行诉解释》”)文本规定的基础上,通过机制优化进一步解决好行政诉权保障不足的“短板”。[6]具体来说,行政诉权理性行使有效保障机制的优化可从如下三个方面展开:

  

   第一,科学把握立案登记和审查的关系。中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称“《全面依法治国决定》”)就公正司法明确提出了“有案必立、有诉必理”的要求,作为对该决定“变立案审查制为立案登记制”的首次贯彻,新《行政诉讼法》51条规定了“登记立案”制度。受所处特殊环境和媒体过度宣传等多方面因素的影响,部分法院机械理解执行立案登记制的规定,甚至收到诉状材料不经审查径行立案,走向了新的“立案的政治学”[7]极端。这种做法虽然使一审行政案件的受案数量在短时期内有了明显增加,但相伴而来的高裁定驳回起诉率却证明了一审受案数的“虚高”,既不利于当事人诉权的有效保障,更是对有限司法资源的浪费。为此,最高人民法院在《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》(法发【2017】25号,以下简称“《若干意见》”)中明确提出,要正确理解立案登记制的精神实质,“既要防止过度审查,也要坚持必要审查”。鉴于新《行政诉讼法》49条已经规定了起诉的基本条件,因而行政审判实践需要在《行诉解释》细化起诉诸要件规定的基础上作出相对宽容的解释,缓解“行政诉讼起诉高阶化”[8]现象。可以说,行政诉讼的大门有多开,人民法院保障行政诉权的舞台就有多宽。在“李波、张平诉山东省惠民县政府行政强制及行政赔偿案”中,最高人民法院就创设地运用“推定被告”方法,撤销了一、二审法院以起诉的被告不适格为由作出的驳回起诉裁定。[9]这一创造性的裁判体现了最高人民法院对立案登记制内涵的科学把握,可谓“在保障起诉权与防止滥用诉权两方面”的精准平衡,其公正意识和正义立场应当为地方人民法院所接受。[10]

  

   第二,诉讼类型选择法官释明义务机制。就逻辑关系而言,行政诉讼类型化既是行政诉权发展的内在需要,也是行政诉权实现的重要保障。[11]新《行政诉讼法》虽然没有直接明确行政诉讼的类型化,但《行诉解释》第68条通过对作为起诉条件之一的“有具体的诉讼请求”的详尽解释,部分地实现了行政诉讼的隐形类型化。不过,在一些地方的行政审判实践中,法院时常以原告拒绝法官释明、不变更诉讼请求为由驳回原告的起诉。这种做法违背了行政诉讼类型化制度的初衷,不利于当事人行政诉权的有效保障。来自行政诉讼类型精细化设计的德国经验表明,法院不可以因原告选择了一个不适当的诉讼种类而将该诉驳回。“如果原告选择了错误的诉讼种类,法院必须通过解释、转换、具体指示,使之成为一个适当的诉讼种类。”[12]所幸的是,这一域外经验已被新《行政诉讼法》实施以来最高人民法院的裁判频频援用。在“郭传欣诉巨野县政府、菏泽市政府案”中,最高人民法院认为,行政诉讼类型制度的意义在于对法院的诉讼行为进行规范,使法院能够根据不同的诉讼类型选择对当事人最适宜的救济方式和裁判方式。“设置诉讼类型的目的既然在于为公民权利的保护提供一种具体方式,那么选择一个适当的类型不应成为公民的任务甚至额外增加的负担。”[13]在“王吉霞、黄贵兰诉河南省人民政府不履行法定职责案”中,最高人民法院对一审和二审法院以原告拒绝法官释明、诉讼请求不具体为由驳回起诉的做法并不认同,认为当事人诉讼请求的提出并不影响法院对请求的合并。“《行诉解释》虽然分项列举各类诉讼请求,但这并不能理解为各类诉讼请求不能在一个案件中合并提出。只要各类诉讼请求相互关联,不相互矛盾,就应当予以准许。”[14]在“张艳丽诉北京市人民政府不履行行政复议法定职责案”中,最高人民法院认为,“在经过释明后原告坚持不作更改的情况下,人民法院可以根据原告诉求的实质性质,选择最为合适也能最大限度实现其诉讼目的的诉讼类型和判决方式。”[15]从这些裁判要旨来看,最高人民法院已经通过审理个案的方式明确表达了释明诉讼请求系法官职责和义务的基本立场。这种有利于当事人行政诉权有效保障的诉讼类型释明制度,应当成为各级人民法院行政审判的基本遵循。

  

   第三,灵活运用行政案件协调化解机制。从纠纷化解的维度上看,我国行政审判三十年的演进过程,就是一个从“以明辨是非曲直为根本任务的封闭对抗型行政诉讼模式”向“以行政纠纷实质性化解为最终目标的开放合作型行政诉讼模式”的转变过程。[16]行政纠纷的实质性化解具有三个内在标准,一是案件已经终结;二是当事人之间的矛盾真正地得以解决;三是行政机关和社会成员能够自动根据法院的裁判调整自身行为。[17]新《行政诉讼法》实施以来,各级人民法院在实质性化解行政争议的目标指引下,充分运用协调化解机制处理行政案件,改变了某些情况下判决结案“口惠而实不至”的窘况,取得了良好的社会效果和法律效果。作为我国改革开放排头兵的上海地区,更是在2018年5月率先发布《上海市高级人民法院关于进一步完善行政争议实质性解决机制的实施意见》,始终将争议的实质性解决贯彻于诉讼的全流程之中,秉承协调化解与依法裁判有机结合的理念促进行政争议的稳妥解决,开创了行政案件协调化解的“上海模式”。在上述文件的指引下,上海法院以行政争议多元调处中心为平台和抓手,将协调化解的范围扩展至更多类型的行政案件。2019年5月,上海市高级人民法院在发布上年度行政审判白皮书的同时,还首次发布了2018年行政争议实质性解决十大案例,实现了案件类型和调处手段的多元化。2019年6月,安徽省高级人民法院也对外发布了全省法院实质性化解行政争议十大典型案例。沪、皖两地晚近的行政审判实践,代表了行政诉权理性行使有效保障的新动向,彰显了实质性化解行政争议目标指引下协调结案的中国智慧。这种已被实践证明成功的行政诉权充分保障经验,值得在更大范围内进一步推广,切实增强当事人行使行政诉权的安全感和获得感。

  

   二、行政诉权精明行使的适度容忍机制

  

   行政争议的背后往往蕴涵着复杂的利益纠葛,折射出剧烈的时代变迁。站在民众维权的角度上看,利用现有规定的某些疏漏乃至真空最大限度地谋取自身的利益,司法机关应当给予必要的容忍。特别是在征地拆迁、城市旧改等关乎基本民生保障的领域,司法机关对于原告申请政府信息公开等某些精明的迂回策略需要同情的理解。按照通行的诉讼法理,诉讼行为是组成诉讼程序的基本要素,是实现诉讼程序价值和目的的基本载体。[18]司法机关主要还是根据法律规定对当事人诉讼行为是否成立、是否有效、是否合法、有无理由进行评价,并非通过当事人的外在行为进行诉讼心理层面的推断。从近年来行政审判实践中所谓的“职业打假人”、“投诉专业户”、“信息公开申请专业户”维权现象上看,有些是属于现有法律制度规定的模糊地带,有些是当事人采取的诉讼策略,有些则是传导社会压力的工具。这些举动固然增加了行政机关的工作量,甚至给行政机关和司法机关增添了麻烦,但其本身也具有社会监督、倒逼行政机关依法行政的“溢出”效应。除了完善法律规定、堵塞规范漏洞之外,人民法院可以通过诉讼风险交流机制和诉讼繁简分流机制予以积极应对。

  

第一,诉讼风险交流机制。身处社会转型时期,人民法院的行政审判工作担负着化解社会矛盾、维护社会稳定、保障行政诉权、促进良好行政的多重使命。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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