戢浩飞：深化“放管服”改革的重点与方向——基于机构改革的分析视角
摘要: 推进“放管服”改革与推行党和国家机构改革具有内在契合性。“放管服”改革取得了重大进展，形成了一些经验共识。 “放管服”改革应当以机构改革为契机，理顺两者之间的内在关联，契合机构改革的现实需要，展现新的时代使命，强化两项改革的衔接。“放管服”改革要适应机构改革凸显五项核心职能、致力精简效能、坚持以人民为中心等特点，紧紧围绕系统化的现代政府职能体系、标准化的现代服务政府、智能化的未来发展、精准化的个性服务等方向展开，找准深化改革的最佳切入点。
关键词: “放管服”改革；机构改革；有机衔接；发展方向
持续推进的“放管服”改革已经步入深水区、敏感区和高难区，需要新的举措、更大决心和勇气。李克强总理在今年全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议上明确提出，要把“放管服”改革、优化营商环境作为促进“六稳”的重要举措，推动“放管服”改革取得更大成效。新形势下“放管服”改革如何取得更大进展与成效，成为摆在理论界与行政界面前的现实课题。“放管服”改革不能单打独斗，需要协同发力，亟需相关改革的配套推进。与此同时，深化党和国家机构改革成为党中央的战略决策，当前全国各地正以前所未有的力度大力推进。同为国家重大改革的组成部分，“放管服”改革与国家机构改革具有高度的契合性，理顺“放管服”改革与机构改革的关系，保持两项改革的协调与衔接，应当成为当前重大的改革使命。
一、“放管服”改革的共识
“中国政府在经济转型过程中经常运用一种‘试点’的方法，即允许地方政府根据当地实际情况摸索各种解决问题的方法，成功的地方经验会被吸收到中央制定的政策中，继而在全国范围推而广之。”[①]“放管服”改革遵循着实验主义的路径，通过试点的方法，积累了丰富的经验，形成了众多的共识。“不管是雄安新区的设立还是海南自贸区的建设、不管是减税降费还是营商环境的改善、不管是政企分开还是政社合一、不管是浙江的‘最多跑一次’还是天津的‘一枚印章管审批’，都体现了改革的渐近性、探索性和创造性，带有明显的实验主义演进特征。”[②]自“放管服”改革推行以来，各地积极响应，特别是浙江、江苏、贵州等省份大胆探索，扎实推进，取得了重大进展，形成了一些共识。对这些共识进行提炼归纳，有利于明确改革的方向，深化改革共性的认识，持续推进“放管服”改革。
一是高度重视政府职能转变。“转变政府职能是全面推进政府治理能力和治理体系现代化的关键环节，是贯穿行政管理改革的核心议题”[③]，也是推进“放管服”改革的重点。“概括言之，‘放管服’改革剑之所指就是整个行政体制的核心与关键———政府职能问题。”[④]政府到底应当履行哪些职责，如何把职责履行好，如何让老百姓满意，这是“放管服”改革的首要问题。“放”强调政府职能的精简，简政放权，实现政府的瘦身。“管”突出政府职能的强化，加强监管，实现政府的有效；“服”强调政府职能的目的，优化服务，实现政府的归宿。 “放管服”改革的实质就是解决政府职能的问题，即将政府职能的总量做精、做小，政府职能的履行做强、做好。“政府职能的实质就是处理国家、社会和市场的关系，厘清各自的边界。”[⑤]因此，“放管服”改革就是实现政府职能的转变，最大限度地释放市场活力，充分发挥市场在资源配置在起决定性作用。在“放管服”改革过程中，打造“审批事项最少、法治环境最优、办事效率最高、营商环境最佳”的政府成为各地的共同追求，集中诠释了职能转变的真谛。通过“放管服”改革把该放的权下放，把该管的事管好，切实转变政府职能。
二是普遍采用清单制度。推行权责清单是党中央、国务院的重大布署，也是推进“放管服”改革的制度保障。“制度技术作为人类相互交往的框架，通过为人们提供日常生活的规则来减少不确定性。”[⑥]把清单制度与“放管服”改革密切结合，是“放管服”改革顺利推进的制度保障。只有通过制度驱动，“放管服”改革才能获得持久的动力。因此，清单制度是推进“放管服”改革的标志性举措，也是推进国家治理现代化的关键抓手。为了明晰政府职能，政府必须以清单的形式，将宏观调控、市场监管、社会治理、公共服务和生态环境的职能具体化。“全面推行权力清单、责任清单、负面清单制度，坚决消除权力设租寻租空间，使政府‘法有授权必须为’‘法无授权不可为’，企业主体‘法无禁止即可为’，为深化‘放管服’改革，推进行政体制改革、转职能、提效能，培育良好市场环境，最大限度便企利民提供强有力保障。”[⑦]权力清单厘清了行政权的边界，让权力在阳光下运行；责任清单明确了责任主体、责任形式等，让权力受到社会监督；负面清单告知受限空间，让市场主体自由选择。权力清单、责任清单和负面清单环环相扣，互为一体。因此，“三张清单”相得益彰、相互促进，是简政放权的重要抓手，更是推行“放管服”改革的制度性回应。
三是广泛运用互联网技术。“工欲善其事，必先利其器。”互联网技术的兴起是当今世界的发展趋势，互联网技术为“放管服”改革提供了强大的技术支撑。“利用互联网技术推进放管服改革，是我国放管服改革取得重要成效的主要因素。”[⑧]“从‘放管服’的内在要求来看，‘互联网＋’可以作为其目标实现的承载工具和改革的助推器。”[⑨]至今，全国各地按照中央部署、结合自身特点开展了形式多样的“互联网+政务服务”等实践探索，取得了很大成效。浙江政务服务网是推进“最多跑一次” 改革的网络技术支撑。通过升级和完善浙江政务服务网，实现了政务服务流程的优化，达到了“一窗受理、集成服务”的创新效果。实践证明，互联网技术、数字技术等是“放管服”改革取得成功的关键。“政务服务网的强力支撑，是改革取得成功的技术支撑。”[⑩]江苏“不见面审批”改革也是利用互联网技术，“通过政务服务网破解效率困局，并通过政策规定倒逼政府改革”。[11]“从现有‘互联网+政务服务’发展情况看，以一体化政务服务平台为代表的系列改革举措都在探索如何以互联网技术触发各级政府‘放管服’，为创新创业加油助力。”[12]
四是深切回应人民关注。“放管服”改革关乎民生大计，关系人民的切身利益。“如果不能给老百姓带来实实在在的利益，如果不能创造更加公平的社会环境，甚至导致更多的社会不公平，改革就失去意义，也不可能持续。”[13]人民群众对“放管服”改革的感受最深，应当改什么，如何改，改得效果如何最有发言权。因此，“放管服”改革必须以人民的根本需求为出发点和落脚点，紧紧抓住民生的关键，造福于广大人民群众。“‘放管服’改革要求突出‘问题导向’，坚持从人民群众和企业的切实所需出发，从政府部门‘端菜’向人民群众‘点菜’转变，最终目的是要激发市场主体的活力和创造力。”[14]推行“放管服”改革以来，各地在政务大厅、便民服务中心的基础上，探索构建了省市县乡村五级政务服务体系，实现了就近办、马上办、一次办。为解决企业的办证难题，各地积极探索“证照分离”改革，实行多证合一、联审代办等做法。“从实践情况看，这几年来‘放管服’改革主动回应社会关切，从企业和群众反映的突出问题入手，改革力度大，针对性强，含金量高，市场主体有关更大自主权，公平竞争的市场秩序有了更大保障，创业创新更加便利、成本更低。”[15]无论是“最多跑一次”改革，还是“马上办网上办一次办”改革，都是着眼于人民群众的满意度，通过提升政府办事服务的便民惠民水平，提高人民群众的满意度和获得感。
二、“放管服”改革的理性审视
（一）“放管服”改革与机构改革的内在契合性
从内在逻辑上看，机构改革与“放管服”改革具有目标的一致性。“放管服”改革的本质就是转变政府职能，正确处理政府、市场和社会的关系，合理界定三者的边界范围，发挥各自优势，实现良性互动和协作治理。“因为‘放’的核心是重新界定政府、市场、社会的边界和相互关系；‘管’的旨向是推进市场监管转型和社会治理变革；‘服’的目的是提升政府公共服务能力。”[16]机构改革不仅仅是机构数量的变化，更主要的是政府职能的调整。“机构改革以职能转变为中心，目的是在职能转变所体现的公共价值理念基础上，通过操作化步骤调整，形成适合经济社会发展所要求的组织架构。”[17]因此，机构改革的实质就是优化政府职能，更好地履职与服务。“深化党和国家机构改革，有助于处理好政府与市场的关系，进一步完善社会主义市场经济体制，更好地实现职能转变。”[18]故转变政府职能是“放管服”改革和机构改革的核心。因此，应当“把政府机构改革与‘放管服’改革结合起来”[19]，机构改革与“放管服”改革必须着眼于新时代的宏大场景，找准政府职能的合理定位，完善理顺市场的应有空间。以此而言，围绕政府职能这个核心，当下的机构改革与深化推进的“放管服”改革应当协调一致。
（二）“放管服”改革对机构改革的回应性
鉴于“放管服”改革与机构改革的内在契合性，两项改革应当在实践中同步推进，保持协调。以机构改革为契机，“放管服”改革应当契合机构改革的需要，与机构改革保持一致，共同推进政府职能优化。具体而言，表现在以下方面：
首先，机构改革凸显五项核心职能，“放管服”改革必须以职能的一体化为重点，建构系统的职能清单。“本轮机构改革就是要回应两个‘不完全适应’，实现党和国家机构职能体系的系统完备、科学规范、运行高效。”[20]在这个基本目标之下，本轮机构改革围绕职能这个核心，加强和完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护职能，构建职责明确、运行高效、系统完备的职能体系。只有通过系统设置，“准确定位、合理分工、增强合力，防止机构重叠、职能重复、工作重合，才能推动党和国家各项工作在党的统一领导下，各就其位、各司其职、各尽其责、有序协同。”[21]因此，推进国家机构改革，目标是建立系统完备、科学规范、运行高效的职能体系。适应这一形势，“放管服”改革要保持职能目标的一致性，在一体化上下功夫，必须着力构建体系化的职能清单。“立足于不同层级政府的特性和不同职能的属性，明确各级政府所应承担的职责，进而形成细致的、明确的‘政府职责配置表’。”[22]系统完备要求政府职能合理适度，自成体系。“本轮‘放管服’改革在梳理政府职能定位上，没有局限于就政府谈政府，而是从整个国家治理体系的视角，从政府与市场、社会关系来明确政府必须履行的，市场、社会均难以替代的职责，是一次重大的突破。”[23]循此路径，深化“放管服”改革既要舍弃多余的职能，更要做精核心的职能；既要致力于局部构建，更要立足于整体打造。“放管服”改革既要进行科学的整合，更要强化内部的协作；既要注重标准化操作，更要规范化管理。因此，“放管服”改革需要整体谋划和系统推进，构建科学、完整的职能体系，提升跨部门、跨层级的公共服务。
其次，机构改革追求精简效能、事权优化，“放管服”改革必须以优化职能为关键，提供高效、优质的职能保障。本轮机构改革，从传统的转变职能到优化职能，从提高行政效率到时提高效能，确保政府职能轻装上阵。“本次机构改革的一个突出特点是紧紧围绕行政任务这一中心，强调事权的优化，通过合理配置职能达到科学设置的目的。”[24]机构改革的重点，“重在破除体制机制弊端，优化政府机构职能，全面提高政府效能。”[25]具体来讲，坚持一类事项原则上由一个部门统筹，一件事情原则上由一个部门负责，将职能相近或业务趋同的部门进行优化整合，提高行政效能。从行政实践看，不论是中央机构改革还是各地机构改革，核心要义在于优化和调整重点领域和关键环节的职能配置，旨在提高整体执行力和行政效能成效。以此为背景，机构改革为“放管服”改革奠定了良好的基础�(点击此处阅读下一页)
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