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陈冠宇:“放管服”改革背景下我国社科研究政府资助模式的思考

更新时间:2019-11-11 07:37:10
作者: 陈冠宇  

   内容提要:“放管服”改革作为政府管理经济社会方式的创新和革命,对于社科研究政府资助模式的改革同样具有十分重要的现实意义。“简政放权”就是要转变政府职能,逐步向社会组织、地方政府、科研机构和科研人员放权;“放管结合”就是要积极构建符合社科研究规律的管控体系,确保放得开、管得住;“优化服务”就是要强化政府公共服务职能,把解决影响社科研究的痛点、堵点、难点作为优化政府服务的重点。

   关 键 词:国家社科研究  政府资助模式  “放管服”改革

  

   以1986年国家社会科学基金设立和1991年全国哲学社会科学规划办公室成立为标志,具有中国特色的社科研究政府资助体系初步建立并逐渐完善。近30年来,我国社科研究的政府资助范围不断扩大、资助力度不断增强,有力地促进了我国哲学社会科学的繁荣与发展,正如习近平总书记指出的那样,我国广大哲学社会科学工作者“深入研究和回答我国发展和我们党执政面临的重大理论和实践问题,推出一大批重要学术成果,为坚持和发展中国特色社会主义做出了重大贡献”[1]。然而,在社科研究政府资助中存在的效率衰减、质量不高、评价单一、管理烦琐等问题也不可忽视。研究和探讨“放管服”背景下我国社科研究政府资助模式的改革,必须坚持问题导向,追本溯源,找准问题,分析原因,提出对策。

  

   一、计划管理:社科研究政府资助模式的主要问题

  

   (一)资助资金的来源渠道比较单一,主要依靠政府投入

   在西方发达国家,“科研经费来源主要是企业,其次才是政府”[2],而且科学研究资助资金的来源渠道也比较广泛,既有企业的资助,又有政府的资助,还有各类基金会等其他社会组织和个人的资助,而企业无疑是科学研究的主要资助者。有学者指出,“在科技成果的研制阶段,发达国家企业是投资主体,企业投入占R&D经费投入总量的60~70%,而我国政府是主要的投资主体,企业的投入不足40%。”[2]在我国,企业对自然科学研究的投入比例相对较高,但在社科研究及基础科学研究方面,企业及其他社会组织的投入比例较低。“从当前哲学社会科学资助的来源分析,虽然不断强调要通过发挥市场机制促进资助来源多元化,但由于我国市场经济发育程度低,应用研究产业化有一个过程,在一定时间内很难通过市场获得较多经费,这就使得我国哲学社会科学研究的主要资助来源是政府的财政拨款。”[3]

   (二)资助资金的去向显现名校名人效应,形成行政化等级格局

   一方面,大量社科研究项目与资助资金向行政级别高的国家级重点科研院所和“985工程”“211工程”大学等重点院校倾斜,其他社科研究单位获得的项目资助数量偏少。据统计,2013年至2017年,全国高校获得国家社科基金重大项目排名前15位的大学,只有1所大学为非“985工程”大学。[4]另一方面,各类学术机构的学者官员与政府机构的官员学者获得了相当数量的社科研究项目与资金,很多普通科研院所及高等院校的社科研究者较少获得项目资助。

   (三)资助资金的财务管理方式不够科学,难以体现社科研究项目资助的特点

   长期以来,我国社科研究政府资助项目在资金管理上基本套用了行政机关事业单位的经费管理方式,没有形成体现科研工作特殊性的政府资助经费管理体系。近些年,为防止受资助者滥用资助资金,有效规范资助资金使用行为,国家出台了越来越严厉的科研资金预算制度、财务制度及审计制度。规范的制度和程序固然有助于防止出现资助资金使用上的违规问题和腐败现象,但是,烦琐的资助经费管理使用规定也使得资助资金使用难、报销难。为了应付严苛的财务审计制度,受资助者往往被迫使出浑身解数,想出各种各样的对策。不仅浪费了科研工作者大量的时间、精力,而且间接导致了少数科研工作者在资助资金使用报销上的违法违规。

   (四)资助资金的投入产出效益失衡,研究成果低水平重复比例较大

   《2018年科学与工程指标(Science & Engineering Indicators)》数据显示:2016年,中国作者发表的科学论文数量跃居世界第一,达到42.62万篇。但在“高引论文”这一项指标的统计排名中,我国仅仅排在世界第五位。由此可见,我国作者发表论文明显存在追求数量忽视质量的问题。政府资助的社科研究同样存在上述问题。习近平总书记在哲学社会科学座谈会上指出:“我国是哲学社会科学大国,研究队伍、论文数量、政府投入等在世界上都是排在前面的,但目前在学术命题、学术思想、学术观点、学术标准、学术话语上的能力和水平同我国综合国力和国际地位还不太相称”,“还处于有数量缺质量、有专家缺大师的状况。”[1]甚至“一些学术人员则通过项目立项实现职称晋升,入选人才工程,获得各种荣誉,但项目却无法完成”[5]。有些项目,甚至是国家的重大项目申报成功后,也有项目没能如期完成的。

  

   二、政府管制:社科研究政府资助模式的基本特征

  

   我国现行社科研究政府资助模式产生于20世纪80年代中期,正值我国经济体制改革刚刚起步阶段。在党的十二大提出的“计划经济为主,商品经济为辅”原则的指导下,这一时期的社科研究政府资助模式也必然体现着较强的计划经济色彩,具有明显的政府管制特征。1992年10月,党的十四大确立了建立和完善社会主义市场经济体制的改革目标。此后,我国社科研究政府资助工作也在深化改革、逐步转型,但尚未形成完全符合社会主义市场经济体制要求的新机制、新模式。习近平总书记一再强调:“深化经济体制改革,核心是处理好政府和市场关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。这就要讲辩证法、两点论,‘看不见的手’和‘看得见的手’都要用好。关键是加快转变政府职能,该放给市场和社会的权一定要放足、放到位,该政府管的事一定要管好、管到位。”[6]当前我们在很多工作中,依然没有完全处理好政府和市场的关系,计划经济模式的色彩和痕迹在一些工作领域中依然有所体现、尚未根除。

   一是中央及地方政府直接掌控大量的科研经费,并以计划手段或具有计划色彩的方式自上而下进行分配。科研资源的配置主要通过各级政府尤其是中央政府起决定性作用,而市场对科技研究资源配置的决定性作用则未能得到有效发挥。

   二是科研经费管理基本沿用、套用行政机关事业单位的财务管理制度和会计核算方式,使得科研经费报销、使用僵化而烦琐。

   三是政府科研评价机制更多的是以获批国家级科研项目的多少、发表核心期刊论文的多少来评判学术机构与研究者的学术水平和能力的高低,而核心期刊论文的发表通常又以国家级项目的支持为前提,在一定程度上偏离了科研工作的本质要求。

  

   三、“放管服”改革:我国社科研究政府资助模式的思考

  

   党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央把转变政府职能作为深化经济体制改革和政治体制改革的关键,全面部署,狠抓落实。2016年,李克强在《政府工作报告》中提出“持续推进简政放权、放管结合、优化服务,不断提高政府效能”的要求。2017年,他再次强调要“紧扣重点不断深化‘放管服’改革,坚持不懈推动政府职能转变”[7],并指出:“‘放管服’改革是一个系统的整体,既要进一步做好简政放权的‘减法’,打造权力瘦身的‘紧身衣’,又要善于做加强监管的‘加法’和优化服务的‘乘法’,啃政府职能转变的‘硬骨头’,真正做到审批更简、监管更强、服务更优,这是一个艰巨复杂过程。”[7]“放管服”改革的要求,也是社科研究政府资助模式改革的路径选择。针对目前社科研究政府资助模式存在的一些问题,改革的基本原则是处理好“放”与“管”的关系。一方面,政府应积极管控,但又管而不死;另一方面,国家应简政放权,但又放而不乱,要做到“‘放权’与‘调控’之间‘无缝对接’、相互渗透”[8]。

   (一)简政放权:放松对社科研究政府资助的政府管制

   我国社科研究政府资助应当持续推进简政放权,着力转变政府职能,“坚持‘简’字当头,坚决革除不合时宜的陈规旧制,打破不合理的条条框框,砍掉束缚创业创新的繁文缛节,把该放的权力彻底放出去,能取消的尽量取消、直接放给市场和社会”[7]。

   1.积极向社会组织放权,引导社会各界广泛参与社科研究资助。从整体上看,西方发达国家自然科学研究经费投入的主体是企业,但社会科学研究资助呈现多元化趋势,既有来自政府的资助,也有来自企业的资助,更多的是来自各类基金会等非政府组织的资助。而我国的社科研究资助主要来自政府尤其是中央政府,来自企业的资助比例较小,来自非政府组织的资助更是微乎其微。从世界发展趋势看,社科研究单一的政府资助模式已经无法满足社会科学日益发展繁荣的需要,迫切要求引导和鼓励社会各界尤其是企业和各类社会组织结合自身需要,广泛参与社科研究资助。这就要求对现有国家社科研究资助模式进行调整和优化,积极向各类社会组织放权,尽快形成以政府为主、各类社会组织为辅的社科研究资助格局。

   2.继续向地方政府放权,加快完善分工明确的社科研究资助体系。“‘放管服’改革的一个重要方面就是放权于地方,充分调动地方的积极性。”[7]目前,我国社科研究政府资助基本都集中在中央层面,省级政府虽然也有资助项目,但是资助范围不大、资助力度有限。鉴于此,中央层面的社科研究资助应进一步突出国家性、战略性,重点支持国家重大社科研究项目,将每年资助的项目控制在适当合理的数量内,并进一步提高资助额度。同时,按优势互补原则,将一般性项目分出一定比例交给省级社科基金来资助。逐步构建分工合理、各有侧重、中央为主、省级为辅的社科研究资助体系。这样既可以有效地发挥国家对社科研究资助的主导作用,又可以更好地调动地方的积极性。

   3.逐步向社科研究机构放权,充分调动科研机构的工作主动性。社科研究是一项特殊的创造性劳动,具有自身独特的规律。社科研究政府资助既要体现党和政府资助的内在要求,又要符合和尊重社科研究的自身规律,同时,也要吸收借鉴国外社科研究政府资助的成功经验,给予科研机构科学必要的合理的科研自主权,不过度干预科研机构的具体科研工作,避免出现对科研活动管理“繁于秋荼,密于凝脂”的现象。

   4.适当向社科研究被资助者放权,努力减轻科研工作者的负担。长久以来,“在高校和科研院所,普遍是将科研经费的管理比照‘三公经费’的管理进行”[9],“科研经费管理的‘繁文缛节’已经影响到科研人员的积极性”[9],致使一些科研人员“除非有职称晋升或其他方面需求的压力,才去申报课题,如果只是纯粹从搞科研的角度,积极性已经不高”[9]。为改进和规范国家社会科学基金项目资金使用和管理,提高资金使用效益,2016年9月7日,财政部、全国哲学社会科学规划领导小组印发了《国家社会科学基金项目资金管理办法》(财教〔2016〕304号),但从目前执行情况看,在某些方面仍然有待改进。同时,应当对中央、地方的相关资金管理办法进行一次全面清理,努力为科研工作者创造一个宽松的学术环境与学术氛围,有效消除财务制度、项目评审、监管、结项等方面对受资助者的不合理、不恰当约束。

(二)放管结合:构建符合社科研究规律的管理体系 (点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源: 《江淮论坛》 2018年05期
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