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戢浩飞:机构改革的理论逻辑与实践探讨

更新时间:2019-06-21 00:07:50
作者: 戢浩飞  

   摘要:  深化党和国家机构改革是党中央的战略决策,是推进国家治理现代化的重要举措。当下机构改革立足于合理配置行政职能,遵循着行政任务决定行政组织的原理:在厘清行政任务的基础上,推行简政放权,削减政府职能;优化配置事权,坚持一类事项原则上由一个部门负责;以五项核心职能为框架构建行政职能体系;通过行政流程再造,使清单管理升级换代。在机构改革的背景下,行政实践中应当重点规范内部行政行为,注重行政行为方式的创新。

   关键词:  机构改革;行政职能;行政任务;内部行政

   2018年党和国家机构改革充分体现了党政协同、优化职能等新时代特点。但对大多数行政机关而言,主要的改革变化依然是政府内部行政职能的调整与变迁,党政机关合并设立或合署办公并非绝对的新常态。故本文立足于政府内部的职能配置这一主要问题展开,以期及时回应机构改革的浪潮,尝试为改革创新提供规范基础和学术支持。事实上,行政实践中行政职能通过政府机构实现,行政职能是政府机构设置的基本依据,机构改革必须根据行政职能的配置和优化来进行。行政职能又称为政府职能,是指行政机关在公共行政中所承担的职责和所具有的功能,主要涉及政府管什么、怎么管、发挥什么作用的问题。[1]行政职能的重点在于界定行政主体的行为范围,即确定行政主体的活动范围和行政任务。虽然本次机构改革涉及党政融合问题,但它不是主要的方面。故本文立足于行政职能的视角对当下机构改革进行理论上的回应与分析。

  

   一、历次机构改革的简短回顾

  

   1982年以来,中国先后进行了8次机构改革。总结机构改革之成败得失,对推进新一轮机构改革尤为重要。

   以改革内容是否涉及行政职权的调整为标准,可以将改革划分为两个阶段。第一阶段,从1982年至1998年前,前两次改革属于粗放型的改革,只涉及机构与人员变化,主要是形式意义上改革,具有治表不治本的特点,实质上没有涉及行政职能的整合与调整。1982年改革主要任务是采取有效措施,改变部门林立、机构臃肿、层次繁多等状况,大幅裁并机构,精简人员。1988年改革主要任务是根据政企分开和精简、统一、效能的原则,进一步转变职能,理顺关系,精简机构和人员,提高行政效率。改革后机构和人员得到了精简,但转变职能却力度有限。从总体上看,“多数部门的职能转变工作没有取得实质性进展,管理方式没有发生根本性变化。”[2]1993年改革的重点是转变政府职能,强调政企分开。经过改革,国务院机构得到了较大精简,政府与企业的关系开始理顺,但转变职能却未取得较好效果。因此,这个阶段的改革“政府仅仅注意到机构的撤、并、改和人员的裁减,没有注意到自身质量的升华和职能的调整。”[3]第二阶段,从1998年至今,在改革的过程中特别凸显政府职能,强调实行“四个分开”(即政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开),重点关注政府职能的调整,“不再简单地把机构精简、人员裁撤作为机构改革成败的唯一标准”[4]。因此,这一阶段属于内涵型改革,“政府机构改革不仅仅是一个机构数量的变化,更主要的是政府职能的变化。”[5]后几次机构改革,每次改革都是对前面改革成果的深化,每次都具有实质性进展。“政府职能的实质是处理或者界定政府与市场(企业)、政府与社会、政府与个人的关系,对三对关系的不同处理构成了不同的政府职能内涵。”[6]1998年改革,按照精简、统一、效能的原则,转变政府职能,实现政企分开,调整政府组织结构,实行精兵简政。“各部门的内设机构减少1/4,有100多项职能下放给地方政府、企业和社会,还有100多项职能在国务院各部门内进行转移、合并。”[7]2003年改革,适应加入世贸组织的需要,推动政府部门调整,转变行政职能。本次机构改革的重心不再是机构撤并,而是在前面改革的基础上进行行政管理体制的创新、政府职能的转变。2008年改革,主要围绕转变政府职能和理顺部门职责关系,探索实行职能有机统一的大部门体制,着力解决机构重叠、职责不清、政出多门等问题。2013年改革,以职能转变为核心,继续简政放权、推进机构改革、完善制度机制、提高行政效能,稳定推进大部门制改革。2018年改革,适应国家治理现代的需要,推进党和国家机构的全面改革,将在下文具体展开。

   从上述改革的历程不难发现,行政职能的调整由改革的次要地位日益上升至主要位置,转变政府职能的重要性得到提升。“政府职能转变经历了由单纯强调精简机构和人员,到提出转变政府职能,并加强行政法制建设的阶段,经历了逐步重视政府职能转变。”[8]因此,以往7次机构改革都是针对现实的不足,提出机构改革的主张,都是以问题为导向的,缺乏“一种一以贯之的内在逻辑”[9]。实际上,任何改革,特别是重大的机构改革都应当有其自身的逻辑与规律。“没有理论的实践,是盲动的;没有实践的理论,是空洞的。”[10]正基于此,以往的改革总存在这样或那样的缺陷。比如机构改革缺乏全局思维,过于回避党政关系,机构改革主要在政府,党群关系基本不涉及。行政职能的定位尚需改进,“政府的经济职能定位不准,政府向市场、向社会放权、分权仍然不到位”[11]。

  

   二、本次机构改革的理论逻辑

  

   “政府机构应根据其所要完成的任务和需要达到的目标进行组织,而不是在各部门间单纯划分权限、职责以使各部门处理同样的问题。”[12]从内在逻辑上讲,机构改革遵循着行政任务决定行政组织的原理,在厘清行政任务的基础上进行市场化、社会化、地方化等形式的简政放权,进而达到职能配置合理、机构设置科学的最佳状态。从这个意义上讲,这次改革回到了改革的应有逻辑上来。“原来的改革逻辑是先大后小,先中心后边缘,先解决政治体制(党政关系、党与法律的关系),接着解决政府与市场和社会的问题(权力下放),再解决政府本身的问题(机构改革)。”[13]

   (一) 行政职能配置原理——以行政任务为中心,行政任务决定行政组织

   1.明确行政任务。“就行政组织而言,其核心目标当然是实现行政任务。”[14]“行政任务一词,系德国用语,系强调行政机关所承办的业务的一个抽象化的描绘,从行政组织法律的文字表现而言,得称为职掌,自行政作用法而言,系针对该行政作用法中所称的职权加以抽象归纳而得的一种权能。从行政程序法中与我国行政组织法的用语而言,系指管辖。国内另一个常见的翻译用词,为行政职能。”[15] 通俗地讲,是指行政主体依据法规范所承担或者以合法方式执行的所有事务。[16]循此思路,理顺行政机关的任务尤有必要。这是因为,“行政组织本身非目的,而系服膺于其任务,而任务具有时代性,随时代而有不同……总之,任务决定组织,亦即‘任务——组织’之间必须具有匹配性”[17]。故明确行政任务当为首选,然行政任务的范围具有开放性。

   从历史发展来看,“行政任务的多元化是一个世界范围内的共同现象”[18],行政任务随着社会变迁而不断的发展变化。“工业革命以来,行政任务日益扩张与细分,从传统的秩序维持到现代的人民生存照顾、国家经济发展、环境保护等诸领域,已无不成为行政之任务。”[19]“晚近的时髦用语,为‘核心职能’的理论,要求政府必须瘦身或塑身,将任务调控到核心的部分。”[20]当然,我国的行政任务也发生相应的变化,从最初注重政治统治职能到经济发展职能再到公共服务提供职能等。当下我国的行政任务主要分为政治统治类、经济保障类、公共服务类、生态维护类等类型。政治统治类,主要在于保卫国家和社会的安全,比如国防、外交、公安、国家安全等领域的职能。经济保障类,主要在于发展国家经济,促进社会经济持续发展,比如发展改革、商务、财政等领域的职能。公共服务类,主要在于满足人民群众的需求,保障人民的全面发展,比如发展教育、科技、卫生、文化和旅游等领域的职能。生态保护类,主要在于协调人与自然的和谐关系,利用和保护好自然生态,比如自然资源保护、生态环境等领域的职能。

   本次机构改革以行政任务为基础,既注重核心的任务,又突出了新型的任务。一方面,加强农业农村建设、人民卫生健康、教育科学发展、市场监督管理、社会保障等传统领域;另一方面,高度重视退役军人事务、应急管理、市场监管、环境保护等新型职能,新建了退役军人事务部与应急管理部。特别是明确党政职能关系,突出党政协同。本次机构改革涉及党政关系的处理,这是以往历次机构改革都予以回避的问题。如果离开党政职能关系、不正确处理党政关系,行政职能就说不清、搞不好。[21]为了加强党的全面领导,使党能总揽全局,将职责相近的党政机关合并设立或合署办公,优化部门职责,形成党政协同的大部制。

   2.精简行政任务。一个好的政府,既不是无为政府,也不是全能政府,而是有限政府。[22]行政任务明确之后,必须进行适当的“消肿减肥”,以期达到“瘦身政府”、“有限政府”的标准。为了达到这种目的,削减行政任务成为当务之急。“最理想的方法,系事先针对既有各部会的业务,进行去任务化、委外化、地方化、行政法人化之检讨。”[23]“在实际作法上,即是依据‘四化策略’(即去任务化、地方化、法人化与委外化),针对各机关业务区块检视,逐步予以去任务化、委外化及地方化检讨之后,再就须由中央行政机关保留执行的业务,规划分别设置行政法人及行政机关。”[24] 在德国,为实现政府的“瘦身”,联邦政府缩减和限定国家事务直至其核心部分,要求实现部委的瘦身化、事务的重组与再编,必须将现行事务列成清单,审查相关事务的私法化。[25]这种做法,我们称之为简政放权,让政府从不该管的行政任务中抽身。本届政府成立以来,牢牢围绕这个重点,着力推进简政放权、“放管服”三管齐下,为行政任务减负,为机构改革作铺垫。

   简政放权,实质上是从实体上解决行政职能的问题,即将行政任务的总量做精、做小。“政府职能的实质就是处理国家与社会和市场的关系。”[26]因此,简政放权实际上是市场分权、社会分权、地方分权。市场分权、社会分权是权力的外移,地方分权是权力的下移。权力外移,“亦即将权限转移给非政府组织、公私伙伴,也就是各种社会团体与组织,都能参与服务的提供,需要跨域区域、组织疆界进行正式与非正式网络设计”[27]。市场分权与社会分权,要求按照市场经济的规律,凡是不属于行政管理的事项都应当从行政职能中剔除出去。权力下移,“亦即将权限转移至更下层的地方政府、社会区共同治理,基层地方政府,或是村、里、社区在参与提供公共服务时,也比政府部门和市场机制更富有弹性、效率,更能清楚在地民众的需求”[28]。凡是适合于地方办的事情应当交由地方执行。因此,通过将那些原本应由社会承担或市场调节、基层负责的职能转出去,最大限度地增强政府把握全局的宏观调控职能和核心职能。

   本届政府任期内,国务院持续扎实推进简政放权,截至2018年4月,国务院部门行政审批事项削减了44%,非行政许可审批彻底终结,中央政府层面核准的企业投资项目减少了90%,中央政府定价项目缩减80%,商事制度发生根本性变革。[29]简政放权解决的核心问题是确立行政权的应有边界,给社会、市场与地方让权,借此行政任务明显减少,行政权力得到了瘦身。

3.分配行政任务。“如上所说, 组织应承担什么任务是组织设立的依据, 组织都是应任务而产生的,没有任务的组织是不可想象的。但任务本身是有差异的,这种差异体现在根本性质上,那就是任务本身是否确定、是否是重复发生的,在应对方法上是否可以复制、任务的存在是否具有经常的可持续性。”[30]“将政府所承担的这些行政课题或行政任务,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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