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宋小宁 佟健: “懒政”、综合政绩考核与政府机构改革

更新时间:2019-12-27 00:19:41
作者: 宋小宁   佟健  

   内容提要:“懒政”是一种隐性腐败,严重损害政府公信力。“懒政”的制度根源是什么?文章认为,这源于当前针对地方官员的综合政绩考核制度与不同层级政府机构职能不配套。综合政绩考核中最重要的两项指标是经济和社会指标,而两者是冲突任务,经济改革上要“去产能”,社会保障上要保就业。“去产能”可能导致结构性失业,失业可能引发群体性事件。面对冲突任务,地方政府官员会顾此失彼,维持现状是最优选择,这就是“懒政”的制度根源。因此,要解决“懒政”问题,必须减少基层政府官员承担任务的冲突程度。要从纵向政府机构改革入手,重新调整各个层级政府间的任务分工,将冲突严重的一类任务由基层市县政府交给中央和省级政府承担。

   关 键 词:“懒政”  政绩考核  机构改革  shirking of government officials  government performance evaluation  institutional reform

  

   “懒政”是一种隐性腐败,其危害性并不亚于显性腐败,不仅会阻碍供给侧结构性改革的推进,还会严重损害政府的公信力。“懒政”的主要表现如李克强总理所言:“为官不为,在其位不谋其政,该办的事不办。”①“在其位不谋其政”,轻则墨守成规,重则推诿扯皮,效能低下。“墨守成规”意味着政府创新能力不足,无法用制度创新来推进改革,严重影响国家创新驱动发展战略实施。“推诿扯皮”的表现十分隐蔽,以前是“门难进、脸难看、事难办”,如今,“门好进了、脸好看了,就是不办事”②。2017年6月,国务院办公厅通报了一批“懒政”典型案例③,指出部分“懒政”官员行为极大地伤害了政府公信力。如果不解决“懒政”这种隐性腐败,十分不利于“我国反腐败压倒性态势的巩固和发展”④。

   部分地方官员“懒政”的制度根源是什么?应该如何改革以破解这一难题?这是本文要回答的两个关键问题。“懒政”或“勤政”的根本决定因素在于政绩考核制度。2013年中共中央组织部改革了地方党政干部政绩考核制度,从以GDP为主的政绩考核制度转为综合政绩考核,降低了GDP权重,增加了就业、民生和环保等任务的权重⑤,各省市也纷纷出台了与此内容相似的政绩考核制度。“懒政”现象近五年表现较为突出,是否与此有关?内在的机理是什么?应如何解决?

   本文拟对比以GDP为主的政绩考核制度与综合政绩考核制度的本质差异,基于多任务委托代理理论分析综合政绩考核制度与“懒政”的关系,并据此提出破解之策。本文的创新之处在于:第一,从地方官员政绩考核制度变化的角度去解释“懒政”现象,这不同于已有研究中从官员个体特征和组织环境特征的角度。第二,本文的分析结论是基于多任务委托代理理论,将地方政府官员视为一个代理人,代理人承担相互冲突的任务时,会降低努力程度。现有研究未区分官员承担任务间的冲突关系,仅从整体职责上分析官员懒政问题。第三,本文结论的政策含义是通过纵向政府结构改革来解决“懒政”问题。重新划分各级政府的事权,将冲突任务中的一类由较高层级政府承担,减少市县级政府的事权,增加中央和省级政府的事权。这既不同于已有政府机构改革研究中着眼于横向机构改革的大部制,也不同于基于财力分配事权的研究,本文是基于官员激励来划分事权。

   本文接下来的结构安排如下:第二部分为文献述评,综述已有政治学和行政管理学中针对“懒政”的研究文献,并指出为何现有文献不能完全解释“懒政”现象;第三部分,对比两种政绩考核制度的本质差异,以此揭示“懒政”现象的制度背景;第四部分,运用多任务委托代理理论分析地方官员面临的冲突任务与“懒政”行为的关系;第五部分,提出“懒政”的破解之策——纵向政府机构改革,根据地方政府承担任务间的冲突关系来分配中央和省市县级政府的职责。

  

   二、文献述评

   “懒政”的原因是什么?现有研究主要从宏观和微观两个层面进行分析。宏观层面将政府视作一个整体,分析政府动机和行为的变化,侧重分析转型期国家治理中的政府与市场关系变化,主要运用政治学相关理论和方法。微观层面侧重官员个体的激励方式与官员行为的关系,主要运用行政管理学相关理论和方法。

   在微观层面的分析中,现有文献主要关注官员个体的激励方式与“懒政”的关系。早期的“懒政”现象研究主要针对“瓮安事件”表现出来的官员“懒政”行为进行分析,认为“懒政”的原因在于官员的执政理念,忘记了“权力就是责任”的道理(刘铎,2008)。这个观点强调执政理念教育,但执政理念只能成为一种软约束,无法成为硬约束。还有学者从人力资源管理的角度分析,认为当前的反腐败工作强调作风建设,缺乏整体制度设计,容易成为口号宣传,政府官员缺乏实质激励,导致改革动力不足(倪星、王锐,2017)。这个观点指出了问题所在,但并未指出官员究竟缺乏哪些实质激励。从官员具体激励方式角度,还有以下研究:有观点认为,当前的地方官员“懒政”是一时的现象,与两个因素有关,一是反腐败导致的官员对未来预期不明,二是官员需要时间来适应政绩考核制度的改革(燕继荣,2015)。这个观点的正确与否有待时间来检验,即使正确,反腐败并非是一时的工作,已经成为一项长期工作,仍需研究“懒政”的破解之策。还有观点认为,惩罚和奖励力度过小或者不明确是官员“懒政”的两大原因(杨雨莲、张国清,2017)。这种观点难以解释“懒政”为何在近几年表现突出,因为惩罚和奖励不明确的问题长期存在。还有研究从官员个体特征和组织环境特征相结合角度,认为权力制衡结构和权力监督体制会以权力运行机制为中介,对“为官不为”产生显著正向影响,官员人格特质会对权力运行机制和为官不为的关系产生调节作用,公共服务动机和职业技能会对“为官不为”产生显著负向影响(文宏、张书,2017)。

   在宏观层面的分析中,一种观点认为“懒政”与转型期国家治理中的政府与市场关系变化有关。具体而言,以前是与计划经济体制相适应的高度集中型国家权力结构,现在是与市场经济体制相适应的协同治理型国家权力结构。国家治理的转型强化了权力监督和追责机制,公共权力腐败的方式必然表现为从揽政到懒政,这是“特殊集团”成员作为理性“经济人”的必然选择(蔡立辉,2017)。这种观点将政府官员视为一个整体来分析“懒政”的原因,具有一定解释力,但无法解释“懒政”多发于地方基层官员的客观现实。另一观点认为“为官不为”现象有内外两类原因:内因包括官员价值观旁落与“权力瘦身”后的不适,激励失效与绩效不彰以及官员理念行动与改革现实脱节等;外因则是政治生态环境变化,以严厉问责和作风建设为代表(金太军、张健荣,2016)。有国外学者分析了政治透明度对官员避责的影响,政治透明度的提升会导致官员出于避责动机的“懒政”行为,也就是“不做不错”(Hood,2007)。还有研究认为官员的“懒政”是一种博弈策略,官员会根据特定事件和环境相机抉择(Hood,Jennings & Copeland,2016)。除此之外,还有研究分析目标责任制下中国地方官员行为的心理根源,认为地方官员会根据目标实现的不同阶段采取不同策略,“懒政”是策略之一(Mu & Jong,2018)。

   现有的研究主要分析了地方官员“懒政”的环境因素和个体因素。这些因素在十年前就存在,为何“懒政”近几年才表现得如此突出?十年前“懒政”现象并未如此严重。这些因素无法很好地解释这一点,需要我们去寻找新的原因。本文认为,近几年基层地方官员政绩考核制度的变化加重了“懒政”现象。地方官员考核标准近几年有一个很大的转变,即从单一GDP为主的政绩考核转变为综合政绩考核⑥,正是这种转变加剧了部分地方官员“懒政”。具体而言,在综合政绩考核制度下,地方官员面临多项任务,且各项任务权重相差不大。当任务之间有冲突时,一项任务的完成会导致另一项任务绩效指标的下降,而两项任务指标都是官员的考核内容,且权重都不小⑦。因此,官员的理性选择是降低努力程度甚至“懒政”。举例而言,政绩考核指标中的经济指标和社会指标是冲突任务,经济改革上要“去产能”,社会保障上要保就业。“去产能”可能导致结构性失业,失业可能引发群体性事件,这会影响社会稳定任务的完成。面临两类冲突任务,地方政府官员维持现状,不努力推进供给侧改革是最优选择,这就是“懒政”的制度根源。与之相反,在单一GDP为主的政绩考核制度下,由于GDP权重较高,地方官员甚至会为了GDP指标牺牲其他指标。例如,官员为了经济增长可以牺牲环境和安全生产(聂辉华、蒋敏杰,2011)。在综合政绩考核制度下,地方官员则不会牺牲一项任务去完成另一项任务,因为两者的权重都较大。下一部分详细描述“懒政”的制度背景,以此作为分析地方官员“懒政”的基础。

  

   三、“懒政”的制度背景:从GDP为主的政绩考核向综合政绩考核转变

   我国地方官员的政绩考核制度经历了两次转变。第一次是改革开放初期,由单一的政治指标为主转变成GDP绩效指标为主。第二次是十八大以后,由GDP为主的政绩考核转变为综合政绩考核。2013年6月28日,习近平总书记在全国组织工作会议上强调“把民生改善、社会进步、生态效益等指标和实绩作为重要考核内容,再也不能简单以国内生产总值增长率来论英雄了”⑧。

   在以GDP为主的政绩考核制度下,各地方政府开展了以经济增长为目标的晋升锦标赛(周黎安,2007)。相对客观的晋升标准极大地激励了地方官员的努力程度,这个阶段的官员普遍较为“勤政”。GDP为主的政绩考核制度为官员提供了强激励,但是也造成了官员行为的扭曲。不少地方官员重视短期经济增长和形象工程,忽视长期经济增长和民生工程,甚至牺牲生态环境,而一些对长期经济增长很重要的改革,例如科技、教育、医疗等进展缓慢。

   针对GDP为主的政绩考核制度带来的诸多后果,党中央提出了“以人为本”的科学发展观。中组部于2013年印发《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》,强调“政绩考核要突出科学发展导向,不能仅仅把地区生产总值及增长率作为考核评价政绩的主要指标,不能搞地区生产总值及增长率排名,对限制开发区域不再考核地区生产总值。强化约束性指标考核,加大资源消耗、环境保护、消化产能过剩、安全生产等指标的权重。更加重视科技创新、教育文化、劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况的考核。”政绩考核制度由GDP指标为主,转变为多维的经济、民生、环境、能耗、安全生产等指标,GDP指标的权重大大下降,环境、能耗、安全生产等约束性指标权重大大增加。

中组部文件发布后,各省级政府和地级市政府纷纷按照文件精神制定本地的党政干部政绩考核办法。以河南省为例,河南省委省政府联合印发的《河南省市县经济社会发展目标考核评价工作办法》⑨规定,经济指标、社会指标和环境指标的占比分别为50%、32%、18%。其中的经济指标已经不包含GDP增速,取而代之的是经济质量效益,包含产业集聚发展水平、第三产业增加值占比和高新技术产业增加值占比等。除此之外,还有前置类扣分因素,主要包括影响社会和谐稳定的重特大事故和约束性专项工作完成情况两项内容。重点考核重特大安全生产事故、重特大群体性事件和刑事治安事件、重特大食品安全事故、重特大环境污染事件事故、重特大耕地保护违法事件等事项,以及消化产能过剩、政府债务管理、扶贫开发等专项工作完成情况。河南省的综合政绩考核制度是省级政府印发的,地级市政府对市辖区和代管的市县怎么考核的呢?以安徽省亳州市为例,《亳州市人民政府关于2017年政府目标管理绩效考核工作的通知》⑩规定,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源: 《经济社会体制比较》 2019年02期
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