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刘金海:村民自治实践创新30年:有效治理的视角

更新时间:2020-04-09 15:09:39
作者: 刘金海  

   作者简介:刘金海,华中师范大学中国农村研究院、政治科学高等研究院。武汉 430079

   内容提要:自1987年《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》颁布实施30多年来,村民自治在四个民主和自治体制等方面不断创新。21世纪特别是近10年来,村民自治实践进入到一个新的历史阶段;国家治理对村民自治提出更高要求,特别是在村民自治实践机制方面。正因如此,村民自治不能仅限于自治实践,应扩展到乡村社会有效治理之中。从有效治理角度审视30多年来的村民自治创新实践特别是运行机制创新,成绩斐然,在保障性、表达性、决策性、制约性、协调性和协同性机制等方面,均有长足发展,但一些机制有待发展和建设,一些机制如动力性机制非常缺乏。在村民自治有效实现研究方面虽然有一些代表性的观点,整体来看仍然局限于治理的某个方面,主要是实践创新的经验总结,且主要以村民自治有效实现为目标。为此,我们既要继续关注现实中的村民自治实践创新,也要从国家治理和有效治理角度继续探讨村民自治实践创新及实现形式。

   关 键 词:村民自治/实践创新/有效治理/运行机制

   自1987年《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》实施起,村民自治实践已经30多年了。30多年来,村民自治在实践过程中不断普及和落地,不断深化和推进;近10年来,村民自治在广东、浙江、湖北、安徽等地实践中不断创新,把村民自治推到一个新的发展阶段。梳理30多年来村民自治的创新实践历程,分析村民自治实践创新的机制,有助于理解村民自治的深化与发展。

  

   一、30多年来村民自治的实践创新历程

  

   村民自治实践中,民主选举一直走在前头,民主选举创新实践也领先一步。如“海选”在《村民委员会组织法(试行)》公布之前已在吉林省北老壕村萌芽,释疑了委员会成员指定内选的问题;但它没有解决群众“众意”向“公意”转变的问题,也没有解决当选村民委员会成员之间的关系与合作问题。安徽省腾云村的“组合竞选制”试点①解决了后一个问题,至于前一个问题,1998年《村民委员会组织法》正式实施时设立了“候选人提名”程序,强调候选人“由村民直接提名产生”。不过,普通民众弱势地位的状况并没有改变,有鉴于此,“提名候选人”在实践中又发展出了“票选候选人”,后来发展到直接“票决”村委会成员;为了弥补职位竞选不能真正反映民意的缺陷,有些地区农村在选举时实行“高票低计”或“下加法”。另外,“竞选”已成为必需的程序,提到选举大会前。21世纪以来,为了应对农村劳动力大量外出的问题,“委托投票”成为一种普遍形式;为了解决家庭主要劳动力外出的问题,家庭联户代表制度应时而生。

   民主决策实践创新一直伴随着村民自治进程。这与两个问题有关:一是决策的合法性或正当性,因为现实中村民(代表)大会决策往往演变为“村委会决策”。为了解决这个问题,一些地方尝试建立专门的独立的村级议事会,如广东蕉岭在2007年实行独立的村民代表会议,同时成立了村代会召集组,独立地进行村级事务决策②;四川成都在2008年赋予村民议事会独立的决策权③。虽有进步,但仍然局限于村庄层面,与农村公共事务特别是自然村庄事务脱节。为此,江苏南京2007年在自然村成立农民议会、庄务委员会和农民议事会等④,将议事机制下沉到自然村落一级;广东省清远区2012年普遍在村和组两级成立议事会,各自有独立的决策权力⑤。二是决策的科学性或合理性,解决方式是尽可能地增加参与决策的乡村组织,尽可能地增加提议、商议与决议等环节。为此,山西在2003年尝试了“两委联席会议”⑥;湖北随州在2004年实践了“两会决策”⑦;2012年河南邓州尝试实行“四议两公开”制度,强调村级重大事务都必须由党支部会议提议,党支部和村委会“两委”会商议,党员大会审议,村民代表会议或村民会议决议⑧;同年,浙江湖州也确立了“三重两轮票决制”⑨,在决策事务、提议范围、商议程序和表决方式等方面,更能反映民意和决策的科学性。有些地方还考虑到村民代表会议及村民代表本身的问题,尝试性地提出一些制度创新,如河北省青县在2008年实施村民代表会议常任制,内蒙古隆胜村在2010年时实践村民代表大会常设制⑩。

   民主管理与服务一直伴随着民主决策,主要有四种创新实践:一是管理队伍建设,吸收乡村民间精英进入村民委员会,特别是经济精英,也有其他一些民间精英进入村委会的(如村医和村教进两委);近年来“新乡贤”崛起,有些农村地区通过建立乡贤参事会,配合村委会工作,在贵州铜仁(2016年)还形成了“乡贤会+”管理与服务模式(11)。二是管理技术建设,以广东佛山的“网格化管理”为代表(12)。三是管理与服务平台建设,广东揭阳的代表工作室(2012年)最为典型(13)。四是路线建设,强调党的领导和群众路线或两者结合之路,如江西分宜的“党建+”(2010)、广西河池的“党领群治”(2012)、贵港大黎村的群议、群建、群治的(简称“三群”)农村社会自治模式(2012),四川都江堰在2015年实施的“党建引领”模式等(14)。另外,在一些经济发达地区建立一些跨村的联合组织,如浙江舟山的社区管委会(2008),将村民自治组织承担的“政务”剥离出来,村民自治组织集中精力做好村民自治工作;又如四川成都的跨村联合议事会(2012),为跨村公共产品的供给进行决策与协商(15)。

   民主监督实践创新也一直伴随着民主决策和民主管理,代表性的有三个,亦表现为三个阶段:一是1999年浙江温岭的民主恳谈会(16),将民主协商和监督机制一同纳入到民主决策和民主管理过程中;二是2004年浙江武义后陈村的村务监督委员会,建立起了村民参与监督的组织平台与制度体系(17),被写进了2010年修订的《村民委员会组织法》中;三是2012年四川成都的议事监督委员会(18),把监督领域从执行、管理推进到决策范畴。一些村级组织创建本身也是一个监督体制改革的过程,无形之中都会强化组织、民众以及党的监督职能。另外,2016年11月8日,中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》,意味着国家的监察体系将覆盖农村社会的“公职人员”。

   村民自治实践创新还有一种形式,即,通过体制创新来促进村民自治有效实现和乡村社会有效治理,主要有下移、上移和重组三种方式。下移创新最多,形式各异。云南大理州由于民族各异,2014年将自治单元下沉到自然村或村民小组一级(19);湖北秭归在2011年也将村民自治下沉到自然村落一级,实现自然村落和村级两级自治(20);广东云浮在2011年将村民自治向上延伸至镇一级基层政权,向下延伸至村小组或自然村,建立起了“组为基础、三级联动”的社会自治体系(21)。广东清远在2012年更进一步,不仅将村民自治单元下移,同时将党组织和公共服务下移配套(22);广西贵港和融水再进一步:贵港在2010年以自然屯为主体,以屯级党组织为核心,组织开展村民民主管理的屯级协商自治机制;融水2013年在自然屯建立党支部委员会等,将农村各项工作整体下移至自然屯,将屯建立成为农村社会的基层治理单元(23)。村治上移最为典型的是村庄合并,在诸多农村都有实施。村治重组最为典型的是广东佛冈县的“片区模式”,以乡镇为单位,将原有的“乡镇—村(行政村)—村民小组”调整为“乡镇—片区—村(村民小组)”,以片区为基础搭建进行乡村治理(24)。浙江省金华市金东镇的“赤松模式”也在此列,其目的是建立区域性的村域共同体(25)。不论是下沉、上移还是重组,原因都在于村民自治制度与乡村社会治理的实际需求之间发生了脱节。

  

   二、有效治理视角下的村民自治创新实践分析

  

   村民自治实践创新是一个前后相继、不断发展的过程。三个问题蕴含其中:一是村民自治实践为什么要不断地创新?二是不断创新的动力或原因是什么?三是不断实践创新的目的或目标究竟是什么?从目前实际情况来看,不断创新的原因在于,村民自治实践确实存在着一些问题,如制度设计不合理,与乡村社会需求相脱节,实践过程中存在着执行偏差和不到位等情况。动力主要来源于农村基层和乡村社会内部,农民确实有自治的需求,并对村民自治寄予厚望,希望能够通过村民自治来解决农村社会的实际问题。从这个角度看,村民自治实践不断创新的最终目的是为了实现乡村社会的有效治理。

   国家治理也对村民自治实践提出了这方面的要求。从最近中央政策和文件精神来看,村民自治只是农村社会治理体系的一个组成部分,应该嵌入到一个更大范围的乡村治理体系之中。村民自治不能仅仅局限于民主和自治范畴,应该扩展到乡村社会治理和国家基层治理领域,加强同乡村社会其他组织、党的基层组织,以及国家基层治理机构之间的联系与协调,从而实现农村基层社会的有效治理。这要求村民自治实践应该有一个质的提升,从民主和自治转向有效治理。因此,对村民自治实践及创新的探究就不能仅限于自治实践本身,应该扩展到乡村社会有效治理的角度。

   从有效治理的角度来看村民自治,一个关系链就凸显了出来,这就是“制度—体制—机制”关系链。从目前情况来看,有关村民自治和乡村治理体系的制度和体制,具有普适性,一般由国家和政府供给,通过法律、政策和规章制度等进行规范。然而,有关村民自治和乡村治理的机制问题,特别是参与乡村治理各组织之间的关系及衔接、协作等问题,虽然在一些政策法律和规章制度中进行了规定,但在实际执行过程中往往出现矛盾;并且,乡村社会存在差异,村民自治进程有快有慢,因此会产生或创设一些乡村组织,它们超越了村民自治范畴,但同样要参与到乡村治理之中,如何与已有制度与组织衔接,就成为它们能否有效发挥作用的决定性因素。这时,村民自治的运行机制就成为乡村治理有效的关键环节。

   立足于乡村社会治理体系,审视村民自治运行机制,至少应该解决好三个方面的问题:一是要解决好村民自治内部组织之间的关系问题,特别是决策、管理与监督组织之间的关系问题;二是村民自治制度与农村现实情况脱节的问题,特别是民意输入和政策输出、管理服务供给的问题;三是村民自治组织与乡村其他组织、党的基层组织之间的衔接与配合问题。

   基于第一个问题,三大机制特别重要:(1)决策性机制,指村级决策组织在享有充分自主的前提下,对村庄事务或决策(特别是重大事务和重要决策等)做出抉择的机制,包括决策主体的确立、决策权划分、决策组织和决策方式等。(2)制约性机制,指运用制度、法律、政策和地方性规则及村规民约,以及权力制约等手段,通过有效途径,对权力使用者所形成的特定的限制和约束。(3)协调性机制,指不同自治组织之间按照实际情况建立起来的处理组织内外各种关系,为确保村级组织正常运转、促进村级组织整体目标实现的条件和环境。

   基于第二个问题,三大机制必不可少:(1)保障性机制,指村民的真实意愿能够通过一定的制度或体制得到真实的反映。(2)表达性机制,指村民能够通过一定的渠道和方式(包括制度性渠道和精英式表达)向村级组织表达自身利益要求,以求影响村级决策输出、村级监督及需求服务的过程。(3)制约性机制,村民作为乡村自治主体,对乡村治理组织及过程有监督和约束的权利。

   基于第三个问题,协调性和制约性机制(自治组织与党的基层组织、乡村其他组织之间)同样必不可少;同时,还有一个协同性机制的问题,指协调两个或者两个以上村级组织,协同一致地完成村级治理目标的过程或能力。这在村民自治实践中一般称为“联动机制”(26)。

除此之外,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:《政治学研究》2018年第6期
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