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赵普兵:协商治理:农村自治转型之路

更新时间:2020-04-09 15:14:15
作者: 赵普兵  

   作者简介:赵普兵(1986- ),男,河南长垣人,华中师范大学中国农村研究院博士研究生,主要研究方向为基层治理,E-mail:136308410@qq.com,湖北 武汉 430070

   内容提要:协商治理是一种以较低的成本实现较好治理效果的治理方式。乡村振兴背景下,村民多元化的利益偏好冲突很难整合,农村利益冲突更加复杂,农村治理陷入困境。搭建利益整合平台是农村治理转型的关键。充分利用协商机制对农村社会进行治理是影响农村发展的关键。新时代的协商治理呈现治理单元微小化、治理内容细碎化、治理手段灵活化等特点。作为一种治理手段,协商治理有自身的限度,需要在实践中加以优化,以促进协商治理在农村生根发芽。

   关 键 词:协商治理/乡约/乡政村治/农村自治  consultative governance/conventions/countryside politics and village governance/rural governance

   标题注释:国家社会科学基金项目(17BZZ002);重庆市社会科学规划一般项目(2016YBZZ018)。

   农村治理从来都不是一人之力可为,而是全体村民聚焦谋划、沟通交流的结果。让村民有意愿、有权利、有渠道发声是农村秩序得以和谐的关键,协商正是为村民参与治理提供了平台。我国农村社会治理素来有协商的做法,中国历史上的历代封建帝王,虽然实行的是“家天下”的治理之术,但他们也深谙“水能载舟亦能覆舟”之理,在国家治理中以儒家思想为统治之道。儒家思想注重社会和谐,强调多元“荣辱与共”,以“和”为贵,所以君王在实行专政之时,也有“谏议”之行,在治国理政过程中贯穿着协商的实践,注重合作、合一。国家层面如此,作为基层的农村社会亦然。宋、明、清时期,乡村社会以平等协商而非激烈对抗作为处理乡党间事务的原则,协商议事惯行使得“皇帝无为而天下治”。如今农村自治陷入了深入发展的瓶颈,村民间利益诉求难以整合降低了村民自治的效率,搭建村民利益诉求整合平台是扭转农村治理困境的关键。协商作为农村社会治理的优良传统,或许在实现农村治理现代化建设中将大有可为。

  

   一、乡约:乡党间自发的协商议事规则

  

   乡约源于周礼的读法之典,兴于北宋时期。《吕氏乡约》为我国最早的成文乡约,运用儒家伦理纲常以及封建宗法思想对入约乡党进行儒家观念教化。《吕氏乡约》开篇提到乡约的主旨为“德业相劝,过失相规,礼俗相交,患难相恤”[1]563,体现了浓厚的儒家德性伦理及礼教秩序,奠定了全篇社会和谐治理的基调。

   首先,乡约规定关于乡党善恶行为的判定由乡党协商做出。乡约中规定,有关乡党善恶行为的判定,需要由全体乡党商议后做出。一方面关于何为善行,《增损吕氏乡约》中这样规定,“会集之日,相与推举其能者书于籍,以警励其不能者”[2],“能为大者”要由众人举荐、商议后方能确定,然后进行入籍记录,发挥示范作用。乡约通过为乡党搭建“公推”这一制度化的沟通与协商机制,所有乡党的利益诉求都得到了平等表达,不仅使被推举出来的人更能服众,而且也可以培育乡党参与协商议事的意识与能力。

   另外一方面,关于恶行的判定及惩罚乡约中也做了规定。《南赣乡约》中规定“今后一应斗殴不平之事,鸣之约长等公论是非”[3]609,对行为人的行为是否得当的判定应采取“公论”,要求调动利益相关者参与到讨论议事之中,平等、自由地陈述自己的看法。“公论”的机制能够最大可能地化解矛盾、避免冲突,从而保证论断公正。通过讨论,引导乡党重新评估和考虑自身及他人的观点,观点不恰当的能够根据他人的启发自愿地转换自身偏好,从而达成共识,使结论能够更加科学、公正。

   如何惩罚屡教不改者,乡约是这么规定的,“其不义已甚,非士论所容者,及累重罚而不悛者,特聚众议,若决不可容,则皆绝之”[1]563。对于屡次重罚仍不悔改的人,应聚集乡党进行商议,如果乡党中的大多数认为绝对不能宽容,就将其踢出乡约,解除乡约关系。这说明利用乡约对乡党进行惩罚不是一个人说了算,需要由乡党中的大多数商议做出决定。通过这种途径可以做到不偏不倚,对结果公正具有积极意义。

   其次,关于领导人的选任要由乡党协商推举。对于一个组织来说,领导人的人格、行为对组织的治理产生着较大的影响。《吕氏乡约》规定乡约主事人为“约正”和“直约”。“约正一人或二人,众推正直不阿者为之,专主平决赏罚当否”[1]567,根据该规定“约正”需要由乡党公众推选出来的刚正不阿的人担任,主要负责平决赏罚的事情。通过公开透明的参选机制,保证约正的当选是民之所向。多数民意支持下的领导人,这本身就是一种公意的协商,这种机制之下,选任的领导人对贯彻乡约中的协商议事制度具有重要推动作用,能够最大程度避免领导人垄断权力。而“直约”则按照长少次序轮流担任,一个月换一个,主持乡约中杂事,“直约一人,同约中不以高下,依长少轮次为之,一月一更,主约中杂事”[1]567。权力的交替行使,对预防权力腐败、阻碍滥用职权具有重要的意义,直约的接替担任对实现乡党制度性、均衡性的利益表达具有重要作用,能够最大程度调和多元利益诉求,维护治理秩序。

   关于领导人的人选,《南赣乡约》中有这样的规定,“同约中推年高有德为众所敬服者一人为约长,二人为约副,又推公直果断者四人为约正,通达明察者四人为约史,精健廉干者四人为知约,礼仪习熟者二人为约赞”[3]608,约长、副约、约正、约史、知约、约赞等领导职位均需要公推,并由“为众服”的人担任。通过对话、讨论、辩论等形式进行领导人的“公推”,使决策是在基于集体理性反思的基础上而做出来的,更具有科学性。而且通过公推,能够在乡党与权威之间、乡党与乡党之间建立互尊互信,促进乡村治理朝向良善的方向发展,这正是协商治理的本意。

   再次,乡约内容需要乡党集体商讨后才能修改。乡约规定有严格的聚会制度,在聚会的时候“若有不便之事,共议更易”[1]567,如果觉得乡约中的规定有不合理的、不合时宜的,所有的乡党都可以平等且自由地发表看法与意见,集体讨论之后对乡约内容进行更改。通过公开讨论,利益相关者往往能够更加重视公共利益和责任,重视多方利益诉求,将乡党的不同意见纳入乡约修改之中,进而实现乡约对乡村社会的有效治理。

   在传统时期,乡约起到了“和乡党”“息诉讼”的作用。梁漱溟评价乡约为“地方自治团体”,是一个“很好的地方自治组织”[4],而自治是肯定包含有协商议事机制的治理方式。宋、明、清时期,农村社会通过乡约这种自发形成的机制对地方民事争端通过协商的方式加以解决,同时也对民众进行了儒家的礼乐教化。乡约“通过组织村民通过‘众议’的形式制定一系列规范乡村农业生产、生活的‘议约’和‘禁约’,为乡村自治的推行发挥了积极的作用”[5]。乡约是儒家文人建设乡村的理想规划与实践,其中不乏协商民主思想,但乡约的生存环境是儒家文化占主导意识的封建社会,其主要目的是为社会培养顺民,个人意见发表、能力发挥都被限定在维护乡里秩序、为统治阶级服务的框架内,“科举制度下大批以儒家思想为理念的知识阶层成长,使基层社会管理中呈现部分自治的倾向,当然这种自治不是与官府对抗下的自治,而是补充政治体制不足部分的自治”[6],所以到明朝后期及清朝时期,乡约由最初的民间自治变成了官督民办。

  

   二、变革之困:“乡政村治”中农村自治困境

  

   1988年《村民委员会组织法》开始实行,农村自治进入了新的发展阶段,农村治理方式、水平进一步向现代靠近。但随着农村社会的深入发展,农民观念、农村利益格局发生了较大变化,当前农村治理面对的是利益诉求更加多元化的个体村民,能否科学整合他们的偏好冲突是决定农村发展质量的关键。而“乡政村治”下的农村治理,一些村庄的治理手段缺乏相应的利益整合机制,只是机械性地推进工作,村民利益诉求缺乏有效的表达渠道,乡村治理陷入困境。

   1.参与主体困境

   实行村民自治是为了让村民自我管理、自我服务、自主处理村庄事务。村民自治本应是村民与村民间、村民与村干部之间互动的过程,但乡政村治之下,一些村庄的村民自治却出现了参与主体困境,主要表现在如下方面:首先,从村民自身来看,大多数村庄青、中年劳动力外流,村庄成为了老、弱、幼的根据地,村庄治理陷入仅有少数人参与的窘境。而且不同参与主体间的能力差异是比较大的,在村庄治理中往往是少数能力比较强的村民的意见更有影响力。其次,从村干部角度看,一些村干部基于方便或者自身利益的角度考虑,只在一些上级政府强调的特别重大的事情上动员村民参与其中,特别是在有可能带来村干部与村民冲突的决策事项中,往往表现出村民参与不足,村庄治理变成了村干部主导下的“选择性参与”。村干部的个人能力和素质构成了村庄治理中的人格化的权威基础,而农村真正的治理主体难以参与到村庄治理之中,而且即使参与,也会因村干部意愿导致参与质量较低。而且长期“选择性”参与机制下,村民参与实践缺失,将进一步限制村民参与意识、参与能力的培育。参与主体困境增加了村庄治理和利益博弈的不确定性,村民利益诉求难以满足。

   2.诉求难以整合

   广泛的成员参与是自治的命脉,正如科恩所提到的,“如果一个社会的最重要的决定是通过其成员的普遍参与而后作出的,我们就可以把这一社会称之为自治的”[7]。而农村资源是有限的,面对众多的利益诉求,有效的自治需要在科学整合利益诉求的基础上才能实现。但“乡政村治”治理模式下,一些村庄村民的利益诉求整合较为困难,导致这一问题的主要原因是农民利益诉求多元化。随着改革开放的推进,农村社会进入了深入发展阶段,农民的生活方式从封闭走向开放。特别是2002年以来国家启动农村税费改革,出台了一系列的惠农政策,伴随着越来越多竞争性的资源输入农村社会,争利成为了农民处理人际关系的出发点,他们的行为关系被赤裸裸的理性算计包围着。市场经济、经济人理性充斥着农村社会,农村社会旧有的忠厚、友善、互助等价值体系和道德观念不断瓦解,取而代之的是他们的权利观念、法治意识不断加强,农村由原来的人情社会成长为分利社会,农民的观念则从“顺从”转变为权利本位。

   村民诉求得不到整合,公共利益最大化的治理价值诉求将难以实现,村民之间、村民与村干部之间很难通过沟通达成合作。沟通渠道不通畅,村民无处发声,为了争利,邻里之间纠纷增多。村民与村干部之间矛盾层出不穷,农民无理上访,结成灰黑势力以及谋利型钉子户等情况屡见不鲜。“上访”与“截访”陷入了无止境的恶性循环,乡村公共秩序得到破坏。

   3.调解机能衰微

传统乡村社会是一个“礼治”的社会,而并非“法治”的社会,靠伦理道德、长老权威维系着村庄秩序,村民彼此之间会顾念情谊,有更多的包容与忍让,发生冲突的几率比较小。而且传统时期乡村社会有较强的矛盾化解能力,族长、叔伯等长辈及乡绅等能人构成了纠纷调解中介,即便村民之间发生了纠纷,通过这些长辈、能人组成的纠纷调解“机构”,矛盾便可实现内部化解,正如张仲礼所提到的,“由于中华帝国没有受过专门训练的法律专业人才,绅士便发挥了这方面的作用”[8]。在中人的调解下,不仅矛盾可以解决,而且双方的关系也会得到缓和,这是一种成本比较低的治理方式。而且,传统时期能够被他人请为调解矛盾或者帮忙处理其他事务的中人是一件非常光彩的事情,村民都乐意承担这样的角色,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:《华南农业大学学报:社会科学版》2019年第2期
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