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桂华:农村土地制度与村民自治的关联分析——兼论村级治理的经济基础

更新时间:2020-06-24 23:51:48
作者: 桂华  

   内容提要:按照村民自治原则进行集体土地管理,是村级治理最重要的工作,也是我国农村土地集体所有制的内在制度要求。集体土地具有公共利益属性,成为激活村民自治运转的经济基础。围绕集体土地利益分配产生的村级公共治理活动,形塑村庄政治基本格局。开展集体土地民主管理活动,需要在国家政策前提下进行,外部制度供给变化会带来村庄政治格局变化。但是,过于细致和具体的国家政策,深入到村庄公共事务内部,形成国家替代集体进行村级治理的局面,压缩村民自治发挥作用的合法空间,消解村庄自主治理机制。村级制度建设要做到规范化并保持村民自治活力的平衡,才能有利于村庄善治局面的达成。

   关键词:土地制度  村民自治  村庄政治  村级治理  经济基础

  

   一、问题的提出

   近年来,国内外针对村民自治的研究正发生“从民主选举到有效治理”的重心转移。[1]村民自治作为一种民主政治形式,不仅提供了由基层群众自治自下而上“突升为国家政权形态的民主”[2]的可能性,而且提供“民主化村级治理”[3]的制度框架。村民自治兴起于人民公社体制解体这一背景,土地承包与政社分离是改革人民公社体制的两项核心内容。[4]自生发之初,村民自治就与农村集体土地制度联系在一起,中国的村民自治是建立在土地集体所有基础之上的农村社区自治。[5]不仅集体土地公有制内在包含民主管理要求,而且“管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”[6]属于村民自治的法定职责。集体土地管理构成研究村民自治和村级治理的重要切入点。

   关于农村土地制度与村民自治的关系,不少研究已经涉及。徐勇从村民自治本质属性的角度指出,构成中国村民自治与国外其他相似社区自治的实质差别在于,村民自治建立在生产资料集体所有制基础上[7];邓大才尝试建构关于农村基层治理单元与产权单元对称关联的一般认识[8];李昌平结合税费改革之后农村整体治理形势的变化和其主持的乡村建设实验经验,得出离开集体土地制度则“村民自治功能丧失”[9]的结论。上述研究得出关于农村土地制度和村民自治关系的一些总体性认识,但是对于农村集体土地制度影响村级治理的具体机制机理,还存在进一步的分析空间。本文认为,农村集体土地制度对于村民自治和村级治理的重要性体现在两个方面:一是集体土地属于村庄公共利益,集体土地管理起到激活村庄政治的作用;二是集体土地管理既要受到法律约束又要建立在村民共识的基础上,涉及国家政策执行和村规民约的衔接问题,指向村民自治运转的合法制度空间。结合山东、湖北、广东等全国不同地区的经验,本文拟从公共利益分配和制度空间两个层面,分析农村集体土地制度对于促进村民自治和推进村级治理的作用及方式。

  

   二、我国农村集体土地制度与村民自治运转

   按照法律规定,我国农村土地属于集体所有,农村土地的管理权在村民委员会、村民小组或者对应的集体经济组织。[10]在我国的大部分农村,尤其是广大中西部一般农业型地区,集体经济组织与村民委员会或者村民小组通常保持统一形态,集体土地管理与村级治理处于政经合一状态。农村集体土地管理不仅是村级治理最重要的工作,而且很大程度上决定着村级治理状态。

   (一)作为公共事务治理的农村集体土地管理

   具有公共性质是农村集体土地管理与村级治理的共同本质。从所有权方面看,土地集体所有构成一种非常独特的产权形态。法律方面的研究表明,集体土地所有权与通常意义上的共有产权存在实质差别,即无论是共同共有还是按份共有,共有产权都可以通过一定程序分解分割为个体私有产权;而集体土地禁止任何形式的私有化,集体土地所有权无法转化为私有产权。[11]也正是在这个意义上,针对当前正在进行的农村土地制度改革,中央明确划定坚持集体公有制的改革的底线。[12]实施家庭联产承包责任制以后,农村集体土地制度实践需要解决的根本问题是土地集体“公有”与农民生产生活“私用”之间的矛盾。

   在国家制定的土地用途分类管理的制度框架下,农村集体土地管理区分为不同类型。集体耕地通过土地承包经营政策分配到户私营,宅基地方面实施“一户一宅”的福利分配政策,这两类土地管理可概括为“公有私用”模式;包括村庄道路、堰塘渠道、机耕道、禾场等在内的公共用地,具有公共物品属性,这类土地保持集体所有和集体内部开放使用状态,体现“公有公用共管”的特征。由于承包地和宅基地的“私用”不具有永久性,如承包地在合同到期后要交回集体,宅基地废弃之后集体有权收回并重新划分,这种“私有”不等于土地私有化。集体土地管理表现为将耕地、宅基地等按照规则划分给私人暂时使用,或者保持公共土地的共同使用状态。从产权角度看,集体土地资源配置具有对外排他性,如非本集体成员不能承包耕地也不能分配宅基地;同时又因为土地资源的有限性产生集体内部配置上的竞争性,即一个人过多占有承包地或者宅基地就会相应减少其他人享有的份额。在集体公共土地的使用上也具有竞争性,如果一个人长期占用集体禾场,就会损害其他人使用禾场的权利。集体土地的这种对外排他性和对内竞争性的产权特性,使之具备埃莉诺•奥斯特罗姆所描述的“公共池塘资源”特性,即被一个小群体排他性地共同占有的稀缺资源。[13]

   针对“公共池塘资源”管理,传统思路是在“私有化”模式与“利维坦”模式中做选择[14],美国学者埃莉诺•奥斯特罗姆由于发现并研究世界各地广泛存在的“自治模式”并将其抽象为治理公共事务的一般理论模型而成为诺贝尔经济学奖获得者。土地公有制取消农村土地进行私有化的可能性,人民公社解体之后,统一占用、统一使用和统一分配的“利维坦”管理模式也被放弃。在此背景下,农村集体土地管理自然而然地选择了“自治模式”,我国农村土地管理属于“公共事务治理”典型案例。按照村民自治方式管理集体土地是自发选择的结果,这也验证了“公共事务治理之道”的普遍性。

   依照埃莉诺•奥斯特罗姆及其所代表的公共选择学派的研究,成功实现“公共池塘资源”自主管理需要一些具体条件,包括“资源本身的结构”、参与治理所涉及的人的规模及其“建立了可行的重要行为规则”的可能性,他们所建立规则的动机和保持遵守规则的原因等。[15]基于以下几方面的原因,农村集体土地管理有可能成功实现内部自主管理:一是村民自治是一项“宪法性”制度,提供集体自主管理土地的合法性前提;其次,村民自治所包含的民主决策、民主管理和民主 监督等机制,为实现集体土地有效管理提供具体实践机制;再次,村庄的地缘血缘关系、人口规模、熟人社会规范等条件为集体土地管理提供了协商基础和共识基础。通过村民自治方式进行集体土地管理,主要包括耕地发包、宅基地划分和集体公共用地管理使用等。

   (二)农村土地集体所有制构成村民自治的产权基础

   作为村级公共事务,集体土地管理必须通过村民自治方式完成。反过来,集体土地管理也激活村民自治运转,“农村土地所有权主体与村民自治组织具有某种同构关系”[16]。我国基层社区治理中的土地产权与自治权的统一结构具有较强的历史传统。在我国传统社会的皇权不下县时期,通过宗族家族等社会组织所维系的地方自治秩序离不开族田、庙田等形态的社区“公产”,私有土地买卖中的亲邻优先权也体现地方秩序构建目标。传统的基层社会秩序建立在血缘和地缘关系上,具有浓厚家族伦理色彩的“家产制”构成“乡土礼治社会秩序的产权基础”[17],这一历史传统延续到当下。人民公社解体之后,我国在农村基层确定村民自治制度的同时,明确农村土地属于“集体所有”[18],两项农村基本制度的同步构建具有一定必然性,温铁军认为这属于“小农村社制度”的回归。[19]无论是我国传统时期还是当代,具有“社区共同体性质”的产权形态与基层社区自我管理模式存在一定亲和关系。仅就当下而言,这种建立在公有制之上的农村土地“集体所有”形态构成村民自治的产权基础。

   不仅理论界注意到集体土地制度与村级治理的关系,实践也触及这一问题。为完善和创新村民自治机制,2014年中央一号文件提出“探索不同情况下村民自治的有效实现形式,农村社区建设试点单位和集体土地所有权在村民小组的地方,可开展以社区、村民小组为基本单元的村民自治试点”。2014年农业部联合其他几个部委,批复包括四川省成都市、湖北省秭归县和广东省清远市三地区在内的第二批共34个全国农村改革试验区,以上三个地区的改革试验都涉及村民自治和基层治理任务。基于实地调研我们发现,在改革实践中,这三地都不约而同地将村级治理的基本单元下降到自然村或者村民小组一级,并重点将集体土地管理作为改革抓手,如成都市进行的农村公共品供给机制创新、秭归县进行的“村落理事会”建设、广东清远市通过村民自治下沉到自然村开展“土地整合”活动。相关实践表明,离开集体土地管理,村级治理很难落地。笔者曾经受邀到广东清远市考察,当地主抓改革试验工作的市委领导将其做法与经验总结为“实现治权和产权统一”。

   村民自治运转离不开集体土地制度的原因在于,集体土地属于村庄内部的公共利益,唯有针对公共利益对象才能产生公共治理。相反,私有制下的土地属于私人财产物,土地财产权具有“排他性”和“绝对性”,在私人之间清晰划定利益边界。私人利益受到财产法、物权法的保护,私人之间发生市场交换活动,土地利益关系通过市场手段建立,在此基础上不必发生公共治理行为。对于农村集体土地,上文已经指出,我国在实践中自发走上公共事务自主治理道路,选择通过村民自治机制进行管理。法律方面的研究表明“集体所有本质上应当是劳动者在共同占有生产资料的基础上实现民主管理,走向共同富裕的财产形式”,“集体财产所有权要体现成员的所有,恢复其作为集体所有的性质,就要强调集体成员对于集体财产的民主管理。这种管理决不是抽象的,而应当通过具体的措施加以落实,并通过成员所享有的各项权利加以确立,才能保障这种权利真正得以落实”。[20]按照村民自治原则管理集体土地,属于土地集体所有制的内在制度要求,一旦行使集体土地所有权和进行集体土地利益配置,就必然启动村民自治机制,集体土地制度与村民自治互为表里。

  

   三、我国农村集体土地管理的政治分析

   既有的研究已认识到我国农村集体土地所有制与村民自治存在制度上的亲和关系,但对二者发生关系的具体机制,还需要深入研究。农村集体土地管理激活村民自治的实践机制,可从两方面分析是附着在土地上的利益性质,二是针对农村集体土地管理的村民自治活动所受到的国家土地政策约束。

   (一)我国农村集体土地管理的政治过程

   经济利益一直是学界分析村民自治活动和农民政治参与行为的重要变量。[21]总体上看,村庄“利益密集度”越高,村民与村干部等可以竞争的利益对象就越多,由此激发的政治活动也就越丰富。[22]集体土地制度构成村级治理基础性制度的根本原因在于,它提供了一种利益竞争的可能性。针对农村集体土地所进行的村庄治理活动,主要包括四个政治环节。

1.利益动员与群众参与。站在村庄层面看,我国农村集体土地属于“本集体成员集体所有”[23]的公共财物。集体是由全体成员组成,集体土地管理最终要保证集体成员利益和提高集体成员福祉,通过集体土地管理实现集体利益与成员利益的辩证统一关系。个体村民与集体的联系通过成员权方式实现,集体成员权体现在两个方面:一是参与集体土地管理、制定利益分配规则的民主权利;二是参与利益分配的权利,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:《政治学研究》2017年第1期
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