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贺海波:村民自治的社会动力机制与自治单元

——以湖北秭归双层村民自治为例

更新时间:2019-10-30 23:41:48
作者: 贺海波  

   内容提要:实践中,自治单元内的社会关联、利益相关与精英收益是村民自治的三重社会动力机制,决定着村民自治的效果。在湖北秭归的双层村民自治实践中,社会动力机制在行政村和村落两种自治单元内发挥了不同的作用:村落较行政村更能保存社区记忆和建立现代社会关联;在公共品供给、土地产权和产业发展三个方面,行政村很难形成一致性利益,而村落内具有高度同质性利益;相较于村庄内的面子、权威等社会性收益,村干部更关注来自县乡的经济性收益,但村落的“两长八员”需要面子、声誉、权威等社会性收益以及低保等经济性收益。三重自下而上的社会动力机制对村落村民自治的推动力更为充足,村民自治在村落自治单元可以更好地发挥基层民主的治理功能。因此,村民自治应与村庄社会基础相适应。

   关 键 词:村民自治  社会动力机制  社会关联  利益相关  精英收益

  

   村民自治源于广西农民的创造,后被制度化并纳入国家的整体发展进程之中,作为一项民主制度在全国推广[1]。国家推广村民自治,有两个目标:一是将其作为县乡以及国家民主的训练田,不断提高农民的民主素质,进而推动整个国家的民主化进程;二是使其成为化解农村矛盾、维护社会稳定的利器。

   在近三十年的实践中,在组织重建、建章立制、群众参与等村庄治理方面,村民自治不断从形式民主迈向实质民主[2]。但是在村民自治过程中也暴露出很多问题,比较突出的是以下三个方面:一是民主选举与民主治理的问题。在沿海发达省份和一些城郊村,因利益密集村民选举竞争激烈,出现了较为普遍的贿选,常选出“富人”来治村,但在中西部地区,特别是远离城市的农村,因利益稀薄村庄精英不愿竞选村干部,常选出“混混”和“老好人”来治村。在民主选举“谁来治理”出现目标飘移问题的同时,“民主决策、民主管理和民主监督”解决“如何开展日常治理”也出现了组织困境。二是村级组织行政化的问题。村委会本是村民自我教育、自我管理和自我服务的群众性自治组织,但从产生伊始就受乡镇权力控制的压力型体制约束,承担了大量的行政性任务,没有充足的精力用于村民自治,逐渐与乡村社会脱嵌,成为“悬浮型”村级组织。近年来,很多省份推行村干部行政化,由县乡财政直接拨付村干部报酬,村委会更是将完成上级交办事项作为首要任务,从而导致村民自治属性不断萎缩,行政属性愈益扩张[3]。三是村民参与积极性不高的问题。村民自治的关键是引导村民积极参与村庄治理,但全国大多数地区,特别是中西部地区,无论是民主选举还是日常民主治理,村民参与的积极性都不高,以至于在很多地方村民自治变成了村委会自治或者村干部自治。

   正因为作为治理工具的村民自治出了问题,所以农村治理并未达到预期效果。特别是随着农业税费的取消,乡村治理从资源汲取型向资源输入型转变后,出现了诸多混乱现象:村庄内部缺少利益平衡机制,群众工作越来越不好做,不仅国家电网、高速公路等国家大型项目要经过与关涉农民长时间的讨价还价才能够实施,而且修路、建蓄水池、排污管道、移民等直接惠及当地村民的民生项目也无法在村庄内顺利落地。此外,农村内部的环境卫生、纠纷调解、困难帮扶等小事也常常无法得到及时处理,长时间积聚有可能形成严重的社会问题。也就是说,现在农村大事小事都很难办,如果所有事项都由政府来主导解决,治理成本又会极其高昂。

   那么如何改进村民自治才能改善乡村治理呢?2014年“中央一号”文件中指出,要“探索不同情况下村民自治的有效实现形式,农村社区建设试点单位和集体土地所有权在村民小组的地方,可开展以社区、村民小组为基本单元的村民自治试点”。调整自治单元成为国家指导探索村民自治的重点。学界关于自治单元的讨论主要涉及三个方面:一是自治单元上移,实行乡镇自治。一些学者认为,应该尽快撤销乡镇政府,实行乡镇自治,其中的逻辑在于:我国历史传统就是皇权不下县,恢复乡镇自治才能解决“三农”问题[4];现代民主的发展趋势是民主单元不断上移与扩展,而不是退缩到更小的共同体空间[5]。不过,到目前为止,在我国乡镇自治并未进入实践,仍然停留于应然的想象与推演。二是自治单元不变,拓展村民自治。在西式民主话语的强势影响下,学界与政界对村民自治中民主选举寄予了厚望,而日常的民主治理功能常常被忽视,以至于选举民主创新不断,治理民主发展迟滞。后来,一些地方为应对基层民主治理困境,开展了有益探索,比如四川成都的“村民议事会”、河南邓州的“四议两公开”和浙江宁海的“五议决策法”等,将村民自治嵌入到国家治理结构中,顺应了税费改革以来国家治理的转型,开辟了村民自治与政府治理有效结合的路径,从而推动村民自治由选举向治理的转型[6]。三是自治单元下沉,实行村落(自然村)自治。规模过大、行政化严重和村民认同感不强等导致行政村村民自治陷入困境,一些地方探索将村民自治下沉到自然村,如广东清远的自然村自治模式、广西河池的屯级党群共治模式、湖北秭归的双层村民自治模式、广西贵港的“一组两会”模式和广西融水的“五会屯治”模式[7]。通过治理单元下沉、重塑基层自治主体等手段[8],促进了群众参与,降低了治理成本,实现了基层治理有效性与合法性的共赢[9]。

   既有研究与实践讨论了村民自治的发展趋势,自治单元上移到乡镇乃至县,在当前及以后一段时期内都不现实,更现实的是在村级实现基层民主自治的扩展,或者根据治理的社会基础特点进一步划小自治单元,将村民自治从民主选举向民主治理延伸,以谋求国家与农民在治理上的相对自主性和制度均衡[10]。本文认为,村民自治对社会基础具有一些格式化的条件限制,这些稳定的条件就是推动村民自治的一般性社会动力机制,无论是行政村还是村落的村民自治都要在这些动力机制的合力驱动下运转,只要社会动力机制产生的动力足够强,村民自治就可以有效运转,实现国家在基层的治理目标,一旦动力不足,村民自治就会出现治理乏力甚至失序的状态。为什么行政村一级村民自治会失灵,而村落(自然村)的村民自治却激发了民主治理的活力实现了村庄的有效治理?村民自治的社会动力机制与自治单元到底存在着怎样的关联性?目前,湖北秭归在行政村和村落实行双层村民自治的运行模式已经比较成熟,提供了一个考察村民自治的社会动力机制与自治单元之间关联性的重要切入口。本文经验来自研究团队2016年11-12月在湖北秭归C村为期15天的驻村调查。

  

   一、村民自治的一般社会动力机制

  

   基层治理出现了问题,很大程度上是因为村民自治不能顺应时代的变迁,不能落实“四个民主”,真正实现民主治理。中西部地区的村民自治的动力不足是一个令政界学界都十分担忧的问题。动力不足的直接表现是村干部治理村庄缺乏积极性,当家人不当家,只愿意做一位撞钟者和维持者;村民消极参与“四个民主”活动,参会人数有限,村民大会召开困难,即使召开也难以讨论村庄事务,即使讨论形成了意见也很难落实。村民自治的衰弱是因为村民自治的动力机制出现了问题。村民自治的动力机制包括两个方面,一是自上而下、自外而内的动力机制,主要是相关村民自治的制度设置及执行;二是自下而上、自内而外的动力机制,主要包括村庄的社会关联、利益相关与精英收益等。前者指向国家制度,后者属于村庄社会基础。考虑到国家对于在行政村或村落(自然村)开展村民自治都是鼓励的,本文暂且悬置制度动力机制的讨论,并且假设不同的自治单元接受了相同的制度动力作用,重点讨论不同自治单元中推动村民自治的社会基础的格式化条件差异。

   1.社会关联:社区共同记忆与经济社会分化

   涂尔干从社会角度来探讨社会关联,韦伯发现宗教具有社会关联的作用,卢梭、哈贝马斯和鲍曼等认为政治是社会关联的重要形式。费孝通用“差序格局”来表达中国较为传统的、中国式的社会结构和人际关系。村庄社会关联特指村庄内部人与人之间具体关系的性质、程度和广泛性,是村民在村庄社会内部结成的各种具体关系的总称,主要通过处于事件中的村民在应对事件时调用村庄内部关系的能力来展示[11]。当村庄中大多数村民具有降低生存风险、廉价地获得公共物品、通过谈判达成妥协以及对未来生活预期的能力,从容面对生产生活中的事件时,村庄就拥有较高的社会关联度。反之,村庄就缺乏社会关联,社会关联程度就较低。

   村庄社会关联可以分为现代型社会关联和传统型社会关联。现代型社会关联是指在经济社会分化水平较高的地区,以契约为基础建立起来的社会联系;传统型社会关联指以伦理或神性为基础建立起来的社会关联[11]。其中影响村庄社会关联最为重要的因素是社区记忆与经济社会分化。首先,拥有深刻记忆的社区对村民产生强大的拉力,即使已经走出村庄的村民,也以在村庄中获得面子与位置作为生存价值之源,因此必然造成长长的传统社会关联链条,形成强大的村庄舆论力量,在此基础上生产出一致行动能力。断裂的社区记忆则令村民面向村庄外而生活,凡是有能力的村民都争相挣脱与村庄的联系,不再将在村庄中获得面子与位置作为生存价值之源,从而造成传统社会关联链条的断裂,无法形成宗族及类似的血缘关联和社会舆论力量,也就不可能产生一致行动的能力,若未及时获得其他方面的力量,就会导致严重的社会失序。其次,村庄经济社会分化有可能建构起现代型社会关联。村庄内部新生的经济大户和在村庄外获得经济收入但不能在彼处建立起生存价值的村庄精英,都希望凭己之力在重建村庄秩序中获得社会声望,重建村庄秩序就是要建构起村庄内部的现代型社会关联链条,使村庄能够产生一致行动能力。

   当村庄社会关联度较高和一致行动能力较强时,村庄精英可以采取村民代表会议等形式通过决定,以压制少数反对者。而在社会关联度低的村庄,就没有能力说服拒绝合作的少数者。村民自治是一种民主化的村级治理,有可能抑制乡村治理的内卷化,但真正有效运作还必须有一定程度的村庄社会关联。正是可以推动村民一致行动的村庄社会关联,构成当前村民自治良性运转的一个重要的动力机制。

   2.利益相关:首要相关与次要相关

   马克思认为,“人们奋斗所争取的一切,都同他们的利益有关。”[12]利益是分析人类行为最为重要的出发点。国外相关理论主要是通过引入“利益相关者”概念,通过利益相关者管理与适应外部环境变化的要求,重新认识外部环境及其变化,帮助人们“将外部变化转变为内部变化”,解除外部变化导致的不确定性风险,确保组织战略和组织管理的有效性。“利益相关者影响”“利益相关者参与”和“利益相关者共同治理”是三个次第深入的概念,具有阶段性跨越意义[13]。当前,利益相关者理论在我国已经渗透到基层社会治理研究领域。

   中国农村村民自治的产生、形成和发展,与利益相关性密不可分,它决定村民自治的形式、范围和效果,并因此奠定村民自治的基础[14]。根据利益相关的程度,可以将利益相关主体划分为首要利益相关者和次要利益相关者[15]。在一定的自治单元内,首要利益相关者越多,就越有可能深入开展村民自治。根据当前农村利益关联的主要物事,可将公共产品供需、生产资料(土地)产权与地域产业发展等三个方面作为分析利益相关程度的重要变量,以利益相关程度来判断村民的自治程度。如果在道路、灌溉、供电等公共产品的供需具有同一性,村民的土地等生产资料的产权归属相同,在产业发展上可以种植相同的粮食或经济作物,那么自治单元内村民之间就是首要的利益相关者,村民就可以开展深度自治;反之,村民之间就是次要利益相关者,甚至非利益相关者,只能开展一种浅度自治。

也就是说,产权单元、公共品需求单元和产业发展单元,三者重合度高,在此单元内开展的自治程度就是深层次的。如果三者重合度低或者自治单元并不为其中的任何一个单元,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源: 《华中农业大学学报(社会科学版)》 2018年06期
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