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侯猛:从《公务员法》看《法官法》修改——以法官管理制度为主线

更新时间:2019-09-16 00:00:51
作者: 侯猛  

   摘要:  公务员法与法官法是一般法和特别法的关系,因此,修改后的《法官法》未来在施行过程中,需要与同样刚修改通过的《公务员法》进行对照和衔接。这主要包括:法官管理的基本事项要与公务员管理的基本事项大致对应;法官职务序列管理要与公务员的职务职级序列管理大致对应;法官等级不是法官职务,属于公务员法中所规定的衔级,但评定仍要与职务职级相对应。

   关键词:  公务员法;法官管理;职务;职级;法官等级

  

   2019年4月23日,十三届全国人大常委会第十次会议修订通过了《法官法》,自2019年10月1日起施行。而此前2018年12月底《法官法》(修订草案二次审议稿)在提交十三届全国人大常委会第七次会议审议时,这次会议还修改通过了《公务员法》,自2019年6月1日起施行。

   公务员法与法官法的关系密切,《公务员法》的修改施行,[1]也会直接影响到《法官法》的修改施行。因此,有必要从公务员法的角度来检视修改后的《法官法》。特别是在法官管理方面,要审慎思考与公务员管理相关规定进行对接的问题。

  

   一、公务员法与法官法的关系

  

   法官至少具有公务员和法官两重属性。依照《公务员法》第三条规定“公务员的义务、权利和管理,适用本法。法律对……监察官、法官、检察官等的义务、权利和管理另有规定的,从其规定。”这表明,公务员法和法官法是一般法和特别法的关系。[2]所谓一般法与特别法的关系,是指法官管理一般适用公务员法,但法官法有特别规定的,适用特别规定。因此,公务员的相关法律法规,在法官管理中更具有基础性的作用。

   就这一轮修法的先后顺序而言,实际上是法官法的修改研究工作在前,公务员法的修改研究工作在后。法官法的修改研究工作是在2015年8月。最高人民法院为此专门成立了法官法修改研究小组。修改稿广泛征求了中央组织部、中央编办、公安部、司法部、财政部等部门和研究机构等各方面的意见和建议,与中央政法委、全国人大内司委、全国人大常委会法工委、最高人民检察院、国务院法制办等单位多次沟通协商。2017年5月19日、6月15日和9月11日,最高人民法院党组分别召开会议,认真讨论了法官法修订草案。[3]2017年12月22日,《法官法》(修订草案一次审议稿)提交十二届全国人大常委会第一次会议审议。最高人民法院院长周强作法官法修订草案的说明。2018年12月24日,《法官法》(修订草案二次审议稿)提交十三届全国人大常委会第七次会议审议。

   而公务员法的修改研究工作是在2017年6月。经报党中央批准,中央组织部、人力资源社会保障部、原国家公务员局正式启动公务员修改工作。2018年9月11日,中央组织部部务会议审议了修订草案(送审稿)。9月29日,中央党的建设工作领导小组审议了修订草案(送审稿),并报经习近平总书记审阅同意。根据党中央有关工作要求,全国人大常委会法制工作委员会将中央组织部送来的修订草案(送审稿)等文件转化为委员长会议提请常委会审议的议案代拟稿、修稿草案及说明。10月15日,委员长会议决定提请常委会第六次会议审议。[4]2018年12月29日,十三届全国人大常委会第七次会议修改通过《公务员法》。

   这次《公务员法》的修改变动较大,《法官法》也有个别条款作了重大调整。例如,修改后的《法官法》与之前《法官法》修订草案二次审议稿相比,第一条的表述变化较大。这也是与《公务员法》大致保持一致。《法官法》第一条规定“为了全面推进高素质法官队伍建设,加强对法官的管理和监督,维护法官合法权益,保障人民法院依法独立行使审判权,保障法官依法履行职责,保障司法公正,根据宪法,制定本法。”而修订草案二次审议稿的规定是“为了推进法官正规化、专业化、职业化建设,加强对法官的管理,保障人民法院依法独立行使审判权,保障法官依法履行职责,保障司法公正,维护法官合法权益,根据宪法,制定本法。”而《公务员法》第一条规定“为了规范公务员的管理,保障公务员的合法权益,加强对公务员的监督,促进公务员正确履职尽责,建设信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁的高素质专业化公务员队伍,根据宪法,制定本法。”

   两相比较,修改后的《法官法》主要是删去了“推进法官正规化、专业、职业化建设”的表述,改为“全面推进高素质法官队伍建设”。这一表述中的“高素质”、“队伍”用语是与《公务员法》的表述是一致的。此外,修改后的《法官法》还增加了加强对法官的监督的表述,出现“监督”用语,这在修改草案二次审议稿中是没有的,而与《公务员法》中加强对公务员的监督的表述是一致的。

   大致来说,两部法律的修改基本上是同时进行的,但修改起草部门、修改审批程序是不同的。而且,这次《公务员法》的修改变动较大,《法官法》虽然对照进行了一定的修改,但有些条文的施行在实践中还需要按照《公务员法》进行具体政策执行上的调整和对接。比如说,公务员分类改革晚于司法人员分类改革。[5]2014年开始试点并逐渐推广的司法人员分类改革,就需要按照公务员分类改革的要求和公务员法的规定做出适应性调整。

  

   二、从“公务员的管理”看“法官的管理”

  

   如果对照《公务员法》的篇章结构,修改后的《法官法》第五章标题称为“法官的管理”可能还不够准确。因为在公务员法中,“公务员的管理”一词主要出现在第一章总则中。例如,第一条“为了规范公务员的管理,保障公务员的合法权益……根据宪法,制定本法。”第三条“公务员的义务、权利和管理,适用本法。”第五条“公务员的管理,坚持公开、平等、竞争、择优的原则,依照法定的权限、条件、标准和程序进行。”第六条“公务员的管理,坚持监督约束与激励保障并重的原则。”

   由此来看,公务员管理所涵盖的事项十分广泛,从公务员录用开始,一直到公务员退休。《公务员法》中有关公务员管理的章主要包括:录用(第四章)、考核(第五章),职务、职级任免(第六章),职务、职级升降(第七章)、奖励(第八章)、监督与惩戒(第九章)、培训(第十章)、交流与回避(第十一章),工资、福利与保险(第十二章),辞职与辞退(第十三章)、退休(第十四章)等。

   虽然1995年《法官法》的制定早于2006年《公务员法》,但篇章结构却与《公务员法》大体一致。[6]即有关法官管理的各章,主要包括任免(第五章)、任职回避(第六章)、法官的等级(第七章)、考核(第八章)、培训(第九章)、奖励(第十章)、惩戒(第十一章)、工资福利保险(第十二章)、辞职辞退(第十三章)、退休(第十四章)。

   但修改后的《法官法》对1995年《法官法》各章进行了合并调整,十七章压缩为八章。主要包括法官的职责、义务和权利(第二章)、法官的条件和遴选(第三章)、法官的任免(第四章)、法官的管理(第五章)、法官的考核、奖励和惩戒(第六章)、法官的职业保障(第七章)。第五章“法官的管理”的内容,仅包括法官员额、法官等级、培训、辞职辞退,以及法官离任等内容。如果对比1995年《法官法》,就会发现这些内容的原初规定,依次来自于1995年《法官法》的第十七章附则第五十条(关于法官员额的条款)、第七章“法官的等级”、第九章“培训”、第十三章“辞职辞退”、第六章任职回避第十七条。

   由此可能带来的疑问是,第五章名为“法官的管理”是否合适?不论是依照《公务员法》的规定,还是1995年《法官法》的规定,法官管理所涵盖的事项十分广泛。修改后的《法官法》第一章总则第一条规定“为了全面推进高素质法官队伍建设,加强对法官的管理……根据宪法,制定本法”。 此处的“法官的管理”就是广义上的。但第五章“法官的管理”又放在第三章“法官的遴选”、第四章“法官的任免”之后,第六章“法官的考核、奖励和惩戒”之前。虽然具体内容与各章并无重复和冲突,但从语义上来说,第五章的标题“法官的管理”与其他各章是包含关系而不是并列关系。这样的话,就会引起歧义。

   如果进一步分析第五章“法官的管理”的具体条款,就会发现有些条款放在第五章似乎也不是特别合适。1995年《法官法》的各章先后顺序的安排逻辑,大体是按照法官职业发展的历程做出规定。即是先规定法官的条件,再依次规定任免、任职回避、法官等级、考核、培训、奖励、惩戒、工资保险福利、辞职辞退、退休、申诉控告。例如,不可能将辞职辞退规定在先,奖励惩戒规定在后。因为这不符合逻辑顺序和经验常识。如果这一理由能够成立,那么,修改后的《法官法》将1995年的《法官法》第十三章“辞职辞退”的相关条款,前移到考核、奖励、惩戒条款之前,似乎就不是十分妥当。

  

   三、从公务员分类管理看司法人员分类管理

  

   修改后的《法官法》第五章“法官的管理”中的第一条,即全文第二十五条是关于法官员额制的规定。该条规定“法官实行员额制管理。法官员额根据案件数量、经济社会发展情况、人口数量和人民法院审级等因素确定,在省、自治区、直辖市内实行总量控制、动态管理,优先考虑基层人民法院和案件数量多的人民法院办案需要。”(第一款)“法官员额出现空缺的,应当按照程序及时补充。”(第二款)“最高人民法院法官员额由最高人民法院商有关部门确定。”(第三款)

   这一条所规定的事项具有基础性作用,但是否一定要放在这一章中还有讨论的空间。主要原因如下:

   法官员额不是对法官进行个人管理的事项,而是对法官进行总量管理的事项。1995年《法官法》大部分的章和条款规定的是法官个人的职业发展。即一个人怎样才能成为法官,成为法官后,享有哪些权利,遵守哪些义务,不得从事哪些行为,如何才能晋升等级,怎样获得能力提升,享有哪些职业保障。而关于法官员额的规定,涉及的是对法官工作、法官职业的总体管理,规定的是国家对法官总体规划的要求。因此,与法官法的主体章节的规定有根本上的区别。

   正因如此,1995年《法官法》在2001年修改时,将法官员额的条款是规定在第十七章附则中。第五十条规定:“最高人民法院根据审判工作需要,会同有关部门制定各级人民法院的法官在人员编制内员额比例的办法。”[7]但法官在编制内的员额比例一直也没有确定。直到最近一轮司法改革中,按照中央要求,将法官员额比例控制在中央政法专项编制的39%以内。以法官员额制为核心的司法人员分类管理,成为一项重大基础性改革。从这个意义上来看,在第五章“法官的管理”中规定法官员额制,降低了其在法官法制度体系中的关键性地位。

   如果再比较《公务员法》,其第八条规定“国家对公务员实行分类管理,提高效能和科学化水平。”这一条公务员分类管理的规定是放在第一章总则中的,就是要凸显表明公务员分类管理是一项基础性制度。同样的,法官员额制是司法人员分类管理制度的核心,或许规定在《法官法》的总则中更合适。

与公务员分类管理相比,司法人员分类管理特别是法官员额制管理是减量和分流改革,难度更大。[8]在改革之前,全国法院大约有21万名法官。这里所讲的21万法官是指审判员和助理审判员。而在法官员额制改革第一轮全部完成后,全国法院大约只有12万名法官。这里的12万法官是指进入员额的审判员,排除了未进员额的审判员和助理审判员。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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