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侯猛:新中国政法话语的流变

更新时间:2020-03-13 20:03:58
作者: 侯猛  

  

   摘要:新中国成立以来的政法话语的流变,首先体现在其概念外延即“词与物”关系的不断变化。目前政法概念的所指基本集中在审判、检察、公安、国家安全和监狱事务。政法话语的流变本质上体现的是话语?权力关系的重新确立和不断塑造。党领导建立了各级政法机关,确立了马克思列宁主义的法律观,形成了以阶级、专政、国家安全、两类矛盾、社会治理等关键词在内的一整套政法话语体系。这套政法话语与宪法话语并无根本冲突,各自发挥功能,可以共同纳入社会主义法治体系话语之内。

  

   关键词:政法;党的领导;马克思列宁主义法律观;社会主义法治体系

  

   作者:侯猛,中国人民大学法学院教授(北京 100872)。

  

   目 录

   一、政法“词与物”的关系流变

   二、政法话语?权力的初步确立

   三、政法话语中的关键词

   四、政法话语与宪法话语


   政法话语是中国共产党在长期领导政法工作的过程中,反复使用和不断改进的用语表达。政法工作中的很多用语,散见在党的各种文件和领导人的讲话中。2019年1月13日,中共中央印发的《中国共产党政法工作条例》(以下简称《政法条例》)开始施行。这是第一次以规范性文件的形式总结和提炼政法工作的经验,可以说是新中国成立70年以来政法话语的系统书写。

  

   本文主要是从话语角度分析新中国政法体制。所谓话语,实际上是权力运作和权力关系的外在表达。有如权力制造知识的道理一样,权力也制造话语。这一套政法话语体系的意义,就在于它是“按照它的实际使用的历史发展来决定”,而不是按照来源或理论建构出来的。也就是说,要深描新中国成立以来政法话语的流变,必须细致分析其背后的党和国家权力的关系变迁过程。与此同时,政法话语一旦确立定型,又具有意识形态的功能,能动作用于权力体制本身,实际影响并塑造政法工作。

  

一、政法“词与物”的关系流变

  

   与新中国成立初期相比,今天政法概念的外延已经发生了很大变化。在70年的历程中,政法一“词”所指的“物”?政法事务所涵盖的范围,时而扩大,时而缩小。这是伴随着其背后党和国家权力的力量关系的变化而变化。所谓力量关系,是指从关系本身出发来研究权力,对权力的分析“应当首先让它们在它们的复杂性中、它们的区别中、它们的特殊性中、它们的可逆性中得到评估:这样就把它们当作相互交叉、相互反射,焦距集中……的力量关系”。

  

   在数十年的力量关系中,党的权力和国家权力不断发生变化。至少有四个标志性事件,深刻影响了政法概念的外延变化:一是1949年中央人民政府委员会的成立;二是1954年全国人民代表大会制度的建立;三是1980年中央政法委员会的设立;四是2018年中央全面依法治国委员会的组建。

  

   新中国成立初期的政法工作范围十分广泛。除了公安、检察、法院、司法行政以外,也包括民政、立法、民族和监察事务。1949年9月27日通过的《中华人民共和国中央人民政府组织法》第十八条规定,政务院设政治法律委员会。而将“政治法律”简称“政法”,首次出现在董必武就中央人民政府委员会组织法的起草工作向政协全体会议所做的报告中。他说:“关于联系与指导性的委员会,如政法、财经、文教等委员会是否列一级的问题……”在这里,政法与财经(财政经济)、文教(文化教育)并列,均是一类政府事务的归口管理简称。即政治法律委员会指导内务部、公安部、司法部、法制委员会和民族事务委员会的工作。1949年10月21日,政务院政法委员会第一次会议召开时,“主持会议的董必武说明政法委员会的任务是负责指导内务部、公安部、司法部、法制委员会、民族事务委员会的工作,并受毛泽东主席和周恩来总理的委托,指导与联系最高人民法院、最高人民检察署和人民监察委员会”。在这一时期,党内政法口的组织建制也基本完成。1950年1月9日,中共政务院总党组干事会全体会议召开。会上,周恩来宣布董必武为政法委员会分党组书记,彭真……为干事。政法委员会分党组(简称政法分党组)正式成立。在此前后,各政法机关分别成立了党的小组或联合党组,统一接受政法分党组的领导,由政法分党组来协调各政法机关的工作。

  

   不过随着时间的推移,民政、立法、民族和监察事务逐渐从政法工作中剥离出去。首先是民族和监察事务。1953年1月4日,政务院政法分党组干事会第二十三次会议,彭真发言指出:民族事务委员会的工作以后不再由政法分党组主管。2月21日,政务院政法委员会第二十九次委务会议,彭真提出:监委及民委会今后归政务院直接领导,但民委会在组织系统上仍隶属于政法委。这样,到了1953年,政法口除了政法委员会以外,主要有七个单位。彭真在1953年4月19日的政法工作座谈会上就谈到:“政法委党组对中央起助手作用,所联系的公安、内务、司法、法委、高院、高检及政法干校七个单位……”其中,政法干校是中央政法干部学校的简称,当时直接由政法分党组联系。

  

   1954年9月,全国人民代表大会制度建立,直接导致民政和立法不再成为政法工作的主要任务。民主建政即是要建立各级人民代表会议,属于民政事务,由内务部具体牵头负责。这在新中国成立初期十分重要,因为政法工作的主要任务除了镇压反革命以外,还要进行国家政权建设。董必武在1951年9月就指出,目前政法工作“应以加强民主建政和训练司法干部为工作的重点。加强民主建政工作,县级仍然是重点所在……我们要把各界人民代表会议代行人民代表大会职权的制度,在各级逐渐建立起来,首先在县建立起来”。而在民主建政工作基本完成以后,民政事务也就不再成为政法工作中的主要事务。以至到了1960年11月,中央决定“内务部改归国务院直辖。内务部、民族事务委员会和国务院各直属局,由习仲勋同志统一管理,成为内务口,对中央负责”。

  

   立法也曾被认为是政法工作的主要任务之一。董必武在作关于《一九五四年政法工作的主要任务》的说明时,就解释:“为什么把立法问题摆在前面?因为目前立法工作特别是保卫经济建设的立法工作,相应落后于客观需要,今后如果要按法制办事,就必须着重搞立法工作……问题的解决不能单靠法制委员会,即使把政委各部门都加进去也不行……搞这件工作非与各有关业务部门合作不可……希望各部门协助我们完成这些立法工作。”但1954年9月,全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会成立。依照1954年宪法规定,全国人大行使国家立法权,全国人大常委会行使制定法令的职权。政务院法制委员会的建制撤销,其承担的立法事务主要转移至全国人大常委会负责。

  

   全国人大代表大会制度建立的同时,政务院政法委员会的建制也被撤销。虽然“国务院内设第一办公室,它是管理政法工作的专门机构,协助总理接洽及管理内务、公安、司法、监察等部工作”,但政法委员会建制撤销了,政法分党组也没有存在的可能。1954年10月26日,政法委员会党组干事会向所属各部委党组发出通知:自10月25日起政法分党组宣告结束,停止工作。今后内务部、公安部、司法部的工作直接向罗瑞卿请示报告,最高人民法院、最高人民检察院的工作,直接向全国人民代表大会常务委员会请示报告。

  

   1980年1月,中共中央政法委员会成立,作为党中央管理政法工作的职能部门。其前身可以追溯到1958年6月8日中央设立的中央政法小组。其中指出:“小组是党中央的,直隶中央政治局和书记处,向他们直接作报告。大政方针在政治局,具体部署在书记处……大政方针和具体部署,都是一元化,党政不分。具体执行和细节决策属政府机构及其党组。对大政方针和具体部署,政府机构及其党组有建议之权,但决定权在党中央。”而2019年的《政法条例》对政法委员会有了更明确细致的规定:党委政法委员会是党委领导和管理政法工作的职能部门,是实现党对政法工作领导的重要组织形式。而且,地方党委政法委书记一般都由党委常委担任;由中央政法委员会牵头召开的全国政法工作会议的规格,提升至中央政法工作会议层级;《政法条例》第四章专章规定了党委政法委员会的领导。这些都表明了党委政法委员会的重要性。

  

   2018年,中央全面依法治国委员会组建。《深化党和国家机构改革方案》中规定,中央全面依法治国委员会是党中央决策议事协调机构之一,其职责是统筹协调全面依法治国工作。这其中涵盖了中央政法委员会的部分职责。中央全面依法治国委员会办公室主任也由中央政法委员会书记担任。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》中还提出:“加强和优化党对深化改革、依法治国、经济、农业农村、纪检监察、组织、宣传思想文化、国家安全、政法、统战、民族宗教、教育、科技、网信、外交、审计等工作的领导”。这里又对“依法治国”“国家安全”和“政法”三类工作进行了分别列举。这些表述其实也是说明,“政法”纳入到“依法治国”体系之中,但“依法治国”的重要性更大,涵盖范围也更广。

  

   简言之,新中国成立以来政法概念所指的事务始终未变的就是审判、检察、公安、国家安全和监狱。这也与《政法条例》第三条所规定的政法单位一一对应,即主要包括审判机关、检察机关、公安机关、国家安全机关、司法行政机关。而民族、监察、立法、民政事务早先属于政法事务,但后来逐渐剥离,因此不再被认为是“政法”范畴。

  

二、政法话语?权力的初步确立

  

   政法话语的讨论,不仅需要分析其所指向的事物(事务)的变化,更需要展现其背后的权力支配机制和过程。新中国政法话语能够得以确立,正是建立在一系列斗争的基础上的。没有中国共产党领导人民通过革命建立新中国,打碎旧的国家机器,建立起各级政法机关,也就不可能有新的政法话语的产生。

  

   1949年1月21日,中央书记处通过《关于接管平津国民党司法机关的建议》,告知北平天津两市委、总前委、华北局,当人民解放城市时,须立即将国民党司法机关全部接管,并建立新民主主义国家的司法机关,以执行镇压反革命活动与保护人民利益之任务。除了人民法院以外,其他各政法机关也是在党的领导下建立起来的。甚至,党领导政法工作可以追溯到更早时期。由此可以理解,虽然审判机关、检察机关、公安机关、国家安全机关、司法行政机关属于宪法上的国家机构,在法律上也有专门或相应规定,但宪法解决的只是它们的合法性问题。而历史事实是,这五个机关都是在党的领导下建立起来的。在这个意义上,它们不仅是法律机关,也是政治机关。

  

也因此,政法话语中的核心就是坚持党的领导,(点击此处阅读下一页)

本文责编:limei
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文章来源:《学术月刊》2020年第2期
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