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吴卫星:环境权入宪的比较研究

更新时间:2017-10-17 19:50:45
作者: 吴卫星  

  

   摘要:  我国的环境权研究欲取得新的突破和发展,就应当回归宪法文本,对环境权条款进行详细的实证研究和规范分析。通过从各国环境权入宪的时间、地域、类型、宪法位置等四个方面进行比较研究,可以发现20世纪90年代以来环境权入宪已经成为当代宪法发展的一般规律,环境权正逐渐成为超越地域、法系、国家性质和国家发展水平的普遍性权利。宪法环境权的中国生成有两种路径选择:一是通过对宪法相关条款的解释引申出环境权;二是通过宪法修改方式增加一个独立的环境权条款。

   关键词:  环境权 宪法 实证研究 比较研究

  

   一、问题的提出

   自20世纪60、70年代以来环境权已经成为学术研究和法律实务关注的重要议题,并逐渐成为生态文明时代的核心权利。在近年来的全国“两会”中,有多位全国人大代表和全国政协委员提出环境权入宪的议案[1]。环境权研究尤其是环境权入宪研究,是我国生态文明建设中不容回避的一个重大问题。不过,就环境权入宪问题,我国学术界尚未达成共识。例如,徐祥民教授认为,环境权是人类整体的权利,无法具体化为公民个人的权利,对影响环境的所有主体普遍设定义务并要求他们履行义务,是实现环境权的唯一出路[2]。朱谦教授认为,公民享有良好环境的宪法权利不应被视为实体性基本人权,而应当看作是揭示环境保护的政策、理念的宣示性条款[3]。还有学者认为,《韩国宪法》第35条环境权条款之规定在世界上仅是个例,其他国家鲜有类似做法[4]。是否如上述学者所言,仅有个别国家宪法承认环境权?环境权难道不能成为公民的个人权利吗?宪法环境权规定仅仅是宣示性条款吗?如果要回答这些问题,就需要我们深入到各国的宪法文本中,运用实证研究和规范分析的方法进行全面的比较研究。遗憾的是,上述3位学者并未对各国宪法中的环境权条款做过系统的实证分析,而仅仅是从环境权在个别国家(如美国、日本)的遭遇而得出的一般性结论。这种归纳没有可靠的经验数据支撑,也完全忽视了各国宪法环境权的多样性。

   笔者认为,我国学术界30多年来的环境权研究如果要走出困境[5],寻求新的突破和发展,必须返回到宪法文本,认真对待宪法中的环境权条款,总结出各国环境权入宪的规律和差异。事实上,我国学术界已有学者对各国宪法环境权条款做过初步的梳理和分析。例如,吴卫星博士分析了53个国家环境权入宪的概况,总结了环境权入宪的两大规律[6]。张震博士分别从环境权入宪的制定时间、环境权条款在各国宪法文本中的位置以及环境权条款的具体内容等三个方面对宪法环境权进行了考察和分析[7]。但是,上述研究今天看来也存在局限性:(1)他们的研究论文发表于2008年,无法反映当今环境权入宪的最新情况。例如,2010年之后许多国家修改宪法或者制定了新宪法,并且首次确认了环境权。(2)前述研究基本上只是流于表面的对环境权条款的初步分析,并未深入宪法及其环境权条款的内部予以仔细的考察。本文意在超越既往的研究,对193个联合国会员国和2个观察员国的宪法文本进行考察[8], 从环境权入宪的时间、地域和环境权条款的类型及其在宪法中的位置等四个方面勾勒和描绘出当今环境权入宪的真实 “图景”,并结合我国的宪法文本,分析宪法环境权中国生成的路径选择。

  

   二、环境权入宪之时间和地域比较

   (一)环境权入宪之时间比较

   从时间维度加以考察,我们发现环境权写入宪法最早是在1974年。1974年《南斯拉夫社会主义联邦共和国宪法》首开环境权入宪之先河,其第192条规定:“人有得到健康的生活环境的权利”[9]。在整个20世纪70-80年代,环境权入宪的国家数量很少。20世纪90年代是环境权入宪的高潮时期。在这个时期有43个国家的宪法确认了环境权,我们可以将20世纪90年代形象地称为环境权入宪的“黄金十年”。自此以后,环境权入宪蔚然成风,迄今未衰。(见表1)

   环境权入宪的“黄金十年”之所以产生,原因有二:(1)20世纪90年代是可持续发展理论迅速发展和普及的年代,可持续发展促使各国更加重视环境保护,也唤醒了公民的环境权利意识。1987年联合国环境与发展委员会发布的《我们共同的未来》第一次系统地阐述了可持续发展理论。《我们共同的未来》在附录一《世界环境与发展委员会环境法专家组通过的关于环境保护和可持续发展法律原则建议摘要》第1条即开宗明义地宣布:“全人类对能满足其健康和福利的环境拥有基本的权利”[10], 明确地将环境权提升至基本人权地位。1992年里约会议虽然没有明确地提及环境权,但其通过的一系列公约和文件均充分地体现了可持续发展的思想。里约会议极大地推动了可持续发展思想的传播和发展。(2)20世纪90年代苏联和东欧原社会主义国家体制转轨之后,纷纷通过制定新宪法确认了环境权。这些国家包括南斯拉夫联盟、克罗地亚、马其顿、斯洛文尼亚、捷克、保加利亚、斯洛伐克、吉尔吉斯、俄罗斯、摩尔多瓦、阿塞拜疆、格鲁吉亚、乌克兰和拉脱维亚,共有14个国家之多,约占该时期环境权入宪国家数量的三分之一。为什么有社会主义传统的国家热衷于在宪法中规定环境权呢?这在很大程度上源自社会主义国家的人权观念和文化——社会权中心论。人权的经典分类是类型化为自由权和社会权。如果立基于这种两分法,则一般将环境权归类为社会权。传统社会主义国家一般更加重视社会权。事实上,社会权的观念和实证化乃是19世纪末20世纪初社会主义运动的产物。而资本主义国家则更强调自由权,轻视社会权。就像美国人权学者亨金指出的,美国的宪法权利表现为不受政府干涉的自由与权利,但它并不包括“经济和社会权利”[11]。苏联和东欧前社会主义国家虽然在20世纪90年代以来进行了体制转型,但社会主义传统仍然会有所延续。事实上,自20世纪90年代以来,中东欧国家在推进民主化和市场化的进程中,社会基本权利在宪法变迁中发挥着独特的凝聚团结意识的功能。诚如有学者指出的,公民意义的社会权是社会主义制度瓦解后唯一能够凝聚团结意识的凭藉,也是旧的经济社会瓦解后个人诉诸集体保障的唯一凭据,贸然取消这些集体保障,在政治上是不可想象的[12]。因此,作为社会权的环境权被具有社会主义传统的国家所青睐,也就不足为奇了。[13]

   (二)环境权入宪之地域比较

   通过考察,笔者发现,环境权条款分布于五大洲国家的宪法之中,环境权的普遍性特征越来越明显。从各洲情况来看,环境权入宪的国家数量在非洲是最多的,而在大洋洲是最少的,亚洲、欧洲和美洲则介于两者之间(见表2)。值得注意的是,大洋洲长期是宪法环境权的 “不毛之地”,但是2013年《斐济宪法》首开先例,其第40条第1款明确规定“每个人都有权拥有清洁、健康的环境”。环境权入宪是主力军是亚非拉的广大发展中国家或者最不发达国家。欧洲国家中环境权入宪的主力军主要是中东欧国家。之所以环境权入宪的非洲国家最多,一方面是因为非洲国家的数量本身在五大洲中是最多的,另一方面的原因是非洲面临着更为严峻的环境问题。另外,1981年《非洲人权和民族权宪章》率先在区域性人权公约中规定了环境权,其对很多非洲国家在20世纪90年代以来增加宪法环境权条款发挥了促进作用。而在美洲国家中,富裕、发达的美国和加拿大均未在联邦宪法中承认环境权,在宪法中确认环境权的主要是一些发展中的拉丁美洲国家。凡此种种,说明环境权并非是一件奢侈品。“更为经常的情形是,环保对于穷人具有极为重要的意义,他们比富人更依赖初级产品和自然资源。渔夫、樵夫、农民、猎人和采集者与那些富有者相比更不可能逃避环境恶化;而且,他们比富有者更需利用以自然为基础的劳动密集型机会。穷人与环保的利害关系是根本性的。[14]” 事实上,对穷人尤其是土著居民来说,他们与环境有着更为密切的关系,更加依赖于环境,不仅是物质上的、资源上、生计上的依赖,同时也包括宗教、精神、文化等层面的依赖。

  

   三、环境权入宪条款类型之比较

   (一)环境保护条款之类型

   从大的方面来看,宪法环境保护条款大致可以分为两大类型:一是环境基本权利条款;二是环境基本国策条款[15]。如果再做仔细的观察,可以发现宪法环境保护条款有四种类型:除了前述的环境人权和基本国策条款之外,还包括公民环保义务条款以及环境知情权、参与权或者救济权等环境程序性权利的条款。笔者通过考察分析各国宪法,发现一个规律,即在宪法确认环境权的国家中,一般不会仅仅规定一个孤零零的环境权条款。也即是说,其往往有多种环境保护条款并存于宪法文本之中。有的国家宪法同时规定了环境权、环境程序性权利、个人环保义务和环境基本国策四类条款(见表3)。

   (二)环境基本国策

   1.基本国策的涵义。所谓基本国策,有的国家称之为“指导原则”、“国家目标”,它是指规范国家整体发展的基本方向和原则。传统宪法以规定各种人民基本权利以及国家机关的权限为主要内容,基本国策规定国家发展的目标,使所有国家权力均有遵循之义务,故成为权利法案与国家组织之外的 “第三种结构”[16]。基本国策条款在德国被称为“国家目标条款”,一般认为其具有如下重要特征:(1)国家目标条款的性质,是具有法拘束力的宪法规范,拘束所有国家公权力;(2)国家目标条款的内容,是具体化的公共利益,指出所有国家行为应当遵循的方向;(3)国家目标条款的实践,主要仰赖立法者的形成,立法者在此享有高度自由;(4)国家目标条款的效果,并未赋予人民主观公权利[17]。

   2.环境基本国策的宪法化。在宪法环境保护条款的四种类型中,环境基本国策是最早出现的一种类型。当时的宪法环境保护条款大多与自然景观和自然资源有关。例如,1948年《意大利共和国宪法》、1964年《马耳他共和国宪法》、1965年《危地马拉共和国政治宪法》、1974年《圣马力诺王国宪法》都有类似的条款,要求国家保护自然景观以及国家的历史、艺术遗产。1962年《科威特国宪法》、1971年《阿拉伯联合酋长国宪法》要求国家保护和合理利用自然资源。20世纪70年代,一些国家的宪法条款从单纯的自然保护扩展到整个的环境保护,如1971年《瑞士联邦宪法》、1972年《巴拿马共和国宪法》、1975年《希腊共和国宪法》、1976年《印度共和国宪法》[18]。20世纪90年代以来,在宪法中仅仅将环境保护作为国家政策目标而未确认公民环境权的国家并不多见,主要是德国、尼日利亚、阿富汗、缅甸和叙利亚等国。例如,1994年《德意志联邦共和国基本法》第20a条即属于德国宪法学上所谓的“国家目标条款”[19], 该条“既没有规定环境基本权利、也没有通过其他方式创设具体的、可诉的防御权或者授益权”[20]。又如,1999年《尼日利亚宪法》第2章“国家政策的根本目标和指导原则”第20条规定:“国家应当保护和改善环境,保护尼日利亚国内的水资源、空气和土地、森林和野生动物”;2004年《阿富汗伊斯兰共和国宪法》第1章“国家”第15条规定:“国家采取必要的措施保护森林和环境”;2008年《缅甸联邦共和国宪法》第1章“国家基本原则”第45条规定:“国家保护自然环境”;2012年《阿拉伯叙利亚共和国宪法》第1编 “基本原则”第3章 “社会原则”第27条规定:“环境保护应当是国家、社会以及每个公民的责任和义务”。

   3.环境基本国策与环境权的区别:

环境权入宪需要考虑的一个问题是环境权入宪的方式,即是将环境权作为一种可以强制执行的基本权利,还是将环境保护做为需要通过宪法宣示的公共政策。(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
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