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彭峰:论我国宪法中环境权的表达及其实施

更新时间:2019-11-05 00:00:38
作者: 彭峰  

   摘要:  环境权概念的兴起始于十九世纪中期的西方国家,二十世纪八十年代传入我国,在2018年我国《宪法》修改过程中,环境权是否入宪问题再次引起各方关注,学界观点不一。从全球范围看,西方国家宪法中的环境权可以表现为人的权利或自然的权利,作为人的权利的环境权可以表现为自由权、政治参与权、社会权、社会连带权等,我国《宪法》对这四种类型的环境权均进行了保障。宪法如果单独确认一项作为个人权利的环境权,环境权在与其他权利的竞争中不具有优势,反而不利于环境保护。对环境权入宪的争论应转向对我国《宪法》中环境权保障性规定的实施问题的探讨,关注环境立法质量和实施效果。

   关键词:  环境权;宪法;人权;自然的权利

  

   环境权的概念兴起于十九世纪中期北美大陆盛行的保育运动。当时的这一运动是以人类为中心的,在环境权与发展权关系上,人们认为环境权需让位于发展权,强调的是自然资源的有效利用和人类发展,所有滥用自然资源的行为均可通过正确的、有效率的行政管理体系加以制止,由此协调生产因素并获得最大的效率。这一时期的环境权是生产取向的,以管理者为核心。[1]二十世纪六十年代开始的环境保护运动取代了保育运动,这一运动以公民社会为基础,其背景是战后美国经济的发展造就了史无前例的富庶,大量州际公路修建完成,拓展了人们的视野,休闲活动范围扩大,但同时,公害事件在全球范围内频频发生,人们深感到环境资源的可贵。在这一时代背景下,环境权取得了非常明确的地位,甚至进入美国政府体制中,成为一种政府必须保护的天赋人权。这一阶段更全面地肯定了公民环境主张和价值,甚至有凌驾于发展权的趋势。二十世纪七十年代,环境伦理成为环境权的重要内涵,伦理的范围被扩展至动植物,对环保主义者而言,环境伦理比人际伦理更为重要。[2]环境权概念在二十世纪八十年代传入我国学术界。[3]此后几十年,我国对环境权讨论热烈,观点纷呈。从各国立宪实践看,迄今为止,即便是已有众多国家规定了宪法环境权,但绝大多数发达国家并没有在宪法中规定这类权利。那些已经规定了宪法环境权的国家,并没有在环境保护和人权保障方面积极地、富有成效地作出实施,反而是一些在环境保护和人权保障领域成效卓著的国家却从原则上反对将这种环境权利宪法化。[4]这意味着,环境权入宪与否并不能等同于高水平的环境保护和人权保障能力。在2018年我国《宪法》修改以后,环境权是否入宪的问题再次引起各方关注,学界观点不一。为此,需要反思和梳理的是,环境权的实际内容在我国是否已经入宪了,或者是否一定要以宪法列举的模式来规定环境权,我国《宪法》现有的保护方式是否已经提供了足够的宪法依据对其进行保护,现有模式与列举基本权利的模式相比,是否后者更有利于环境保护这一公共目标的实现。

  

   一、我国环境权入宪的代表性观点

  

   自环境权概念引入我国以来,我国环境法学者多年来积极倡导“环境权”入宪,特别是在2018年我国《宪法》修改过程中,以吕忠梅、吴卫星为代表的学者对此进行了积极的呼吁。如吕忠梅主张,将环境权作为基本权利在宪法中加以规定,是环境保护入宪的一种重要方式,它是公民享有的在清洁、健康的环境中生活的权利。她认为,环境权是继自由权、生存权之后的“第三代人权”,性质上区别于生存权、健康权,其属于一种积极权利,“只有将‘环境权’作为一项独立的基本权利纳入人权体系并在宪法中加以规定,才能为人在良好环境中生存提供最完整和最充分的权利保障,为国家承担环境保护责任、公民享有环境权利并得到法律保护提供‘基石’或合法性依据”。她还认为,实现重新认识人与自然的关系,确立人在自然界中的道德和法律责任的目标,并非只有赋予自然主体地位一种途径,也可以在可持续发展的理念下,承认自然具有一定的主体性,肯定自然在环境法律关系形成中的价值,又不破坏“法律是人的行为准则”的基本属性,将自然作为特殊客体加以保护,以通过“人对自然的权利”( human right to nature)实现“自然的权利”(right of nature)。[5]

   吴卫星认为,环境权入宪在我国生态文明建设中具有重要的功能,其入宪的方式包括两种。一种是宪法解释路径。我国宪法虽然没有确立环境权条款,但是,如果采取非原旨主义的宪法解释方法,可从“环境政策”条款(我国《宪法》9条和第26条)推导出公民环境权。另一种是修宪路径。通过修改宪法确认公民环境权是一种更好的路径选择,可以将环境权条款纳入我国《宪法》第二章“公民的基本权利和义务”。其条文可设计为:“中华人民共和国公民有在清洁、健康、生态平衡的环境中生活的权利,有依法及时获取环境信息、参与环境决策以及通过诉讼保护环境的权利。国家有义务通过适当的立法和其他措施保护和改善环境,防治污染和其他公害。”他认为,该条事实上分为两款,第一款前半句直接规定了公民的权利,即公民环境权,该款后半句表达的是知情权、参与权和诉诸司法权,以便藉由这些程序性权利来进一步保障环境权,而用“清洁、健康、生态平衡”加以修饰,则同时兼顾了人类的利益和环境本身的利益,是人类中心主义和生态中心主义的调和。[6]

   从以上一些积极推动环境权入宪的环境法学者的观点看,可以形成共识的是,环境权在我国是一项人的权利,即完全排除了自然可以作为法律主体的可能,最多只是将自然作为特殊客体加以保护。更趋一致的是,他们认为环境权必须在我国宪法中的基本权利部分进行条款化,而宪法中的相关国家政策条款、程序性条款、基本权利中的财产权以及通过解释得出的生存权等,并不能推导出宪法承认了环境权。他们认为只有在基本权利中明确列举出环境权,才意味着这一权利入宪了。他们一方面试图推动创造一种内容独立的环境权,另一方面却不能指出这种环境权的主体到底是谁,作为权利主体的“人”是个人还是公民、公众(不特定多数人),抑或是民族、由自然人组成人的组织(或集体、单位)或人类整体?[7]与此同时,他们倾向于认为这种环境权是一种社会权,归属于积极权利范畴。然而,上述观点存在矛盾冲突。一方面,有些社会权本身体现为一种客观法秩序,通过国家政策条款可以作出功能替代;另一方面,如果他们希望得到的是一种主观权利性质的环境权,那么它的内容和属性一定是复合性的,其至少在一定意义上可以表现为消极权利,比如既有的与环境利益相关的自由权或政治权利,而他们又认为这些权利并不是其所主张的环境权。

   由此可见,对作为“舶来品”的环境权概念,其不仅在东西方语境中的涵义并不一致,而且在我国其也未形成理论上的共识,相关的理论对我国实定法中的相关规范没有全面地梳理和考察。因此,对于环境权是否应当入宪,需要厘清以下几个前提性、基础性问题:我们正在争取写入宪法中的环境权的内涵是什么,该权利主体为何;其权利属性为何;我国现行宪法已有的国家政策条款、基本权利条款和程序性条款,是否足以保障环境权利(群)的实现。

  

   二、西方语境下的宪法环境权及其表现形式

  

   讨论环境权入宪的基础是要明确什么是宪法环境权。如前所述,在我国,“环境权”本身就是一个不确定性概念,Joshua C. Gellers在《宪法环境权利的全球兴起》一书中指出,在过去的四十年间,世界各国在其各自的宪法中都采用了“与环境保护和治理有关的人权”这一表述,这些法律条款被统称为“宪法环境权利”(constitutional environmental rights)。[8]Sanja Bogojevi?与Rosemary Rayfuse则概述了三种常用于描述和促进环境权利的框架:自然权利、环境人权、环境参与权利。他们认为,虽然这些框架是流动的,可能也意味着它们相互之间有重叠,但它们各自引起了不同的讨论,对环境权利的性质、内容和含义提供了不同的结论。[9]显然,西方话语体系下的“环境权利”指的是一系列与环境相关的权利(群),而不是内容单一的“环境权”。此外,以生态中心主义与人类中心主义为区分标准,在各国宪法和法律中,环境权利可以分为作为“自然的权利”的环境权,以及作为“人的权利”的环境权。

   作为“自然的权利”的环境权利观建立在生态中心主义基础上,认为环境或自然自身能够拥有自己的合法权利。这一权利形态的逻辑假设是认为正如法律保护的对象已扩展到如少数民族、妇女和公司的权利和利益一样,它也应扩展到自然界。[10]2008年,厄瓜多尔成为第一个在国家宪法中明确承认不可剥夺的自然的权利的国家,其宪法71条明确:“充分尊重自然存在的权利、充分尊重自然的生命周期、结构、功能和进化过程的维持和再生的权利。”[11]之后,一些国家也纷纷效仿,在法律中规定了自然的权利,如玻利维亚《地球母亲权利法》和新西兰《尤瑞瓦拉国家公园法》。[12]

   玻利维亚《地球母亲权利法》第2条规定了地球母亲的权利:“地球母亲及其组成的所有生灵具有以下固有权利:(a)生命权和存在权;(b)受尊重的权利;(c)恢复其生物能力并继续其不受人为干扰的重要循环和过程的权利;(d)作为独特、自我调节和相互关联的存在保持其身份和完整性的权利;(e)获得生命之源的水的权利;(f)享有洁净空气的权利;(g)整体健康权;(h)免于污染、污染物、有毒或放射性废物侵害的权利;(i)不得以威胁其完整性或重要和健康功能的方式修改或破坏其遗传结构的权利;(j)因人类活动造成的侵犯本宣言所承认的权利的充分和迅速恢复的权利;(2)任何生灵都有权为了地球母亲的和谐运行而在其上占有一定空间、对其扮演自身角色的权利;(3)任何生灵皆有权享受福祉、并免于人类的酷刑或残忍对待地生活的权利。”[13]新西兰《尤瑞瓦拉国家公园法》第三部分宣称,尤瑞瓦拉国家公园为一个法律实体,拥有作为法律实体的权利、权力、义务和责任,其权利、权力、职责由它的董事会以其名义执行。[14]

   在司法领域,2017年,印度北阿坎德邦的高等法院授予某些河流和冰川与人类相同的合法权利。法院承认恒河和亚穆纳河为法人,因为它们具有“神圣和受人尊敬”的地位,法院指定州政府为它们的监护人;此后,北阿坎德邦邦政府向印度最高法院提起上诉,称“他们作为河流守护者的责任并不明确,因为这些河流远远超出了北阿坎德邦的边界”。经审理后,印度最高法院撤销该高等法院判决,作出否定恒河、亚穆纳河“有生命实体,拥有法人地位”的决定。该国最高法院表示,将两河视为生命实体在法律上不成立。这两条河源自雅母诺特里(Yamunotri)和根戈德里两条冰川,它们都是印度教中的圣河,恒河也被称为MAA(母亲),不过恒河目前是地球上污染最严重的河流之一,先前高等法院裁决的目的,就是为了提供法律依据,让工业废水不能倒入“生命体”中。然而,邦政府在上诉状中称:“为了保护社会信仰,河流不能被宣告为法人。”2019年7月,孟加拉国最高法院的一项具有里程碑意义的判决,承认所有河流与人类同等法律地位,它的河流被视为生命体,这一判决旨在保护世界上最大的三角洲免受污染、非法疏浚和人类入侵的进一步破坏,河流保护委员会(National River Conservation Commission)被指定为孟加拉国河流的合法监护人。[15]然而,尽管有这些国家的实例,这种以生态主义为中心确认自然的权利的方法仍然具有高度争议和有限的应用。如这种赋予自然以权利的法律遭到了工人、农民和流经社区的抵制,他们认为赋予大自然人格侵犯了他们的权利和生计,此外,判决执行的困难也是不可避免的。

以人类中心主义为基础的作为“人的权利”的环境权利规定得更为普遍。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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