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黄锴:论给付行政的程序控制

——以行政救助中的经济状况调查为分析对象

更新时间:2016-09-24 16:18:40
作者: 黄锴  

   摘  要:在法律、法规相对匮乏的给付行政领域,行政程序作为一种导控权力的途径值得给予重点关注与研究。行政救助中的“经济状况调查”因其所具有的授益与侵益的双重性格,是具有代表性的给付行政程序之一。通过对现有规范中的“经济状况调查”梳理可以发现其在实施主体、实施对象、实施手段、实施过程四个方面均存在问题与不足。给付行政视野下的行政模式应当包含以权利中心、过程交互为指引的积极面向和以目的相关、最小侵害为指引的消极面向。以此为基点重新审视“经济状况调查”,应在各方面均作出修正和调整。

   关键词:给付行政  行政程序  行政救助  经济状况调查

  

一、引言:问题与视角


   1954年宪法确立了“物质帮助权”,该法第54条规定:“劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候,有获得物资帮助的权利。国家举办社会保险、社会救济和群众卫生事业并且逐步扩大这些设施,以保证劳动者享受这种权利。”以此为宪法上之基础,上个世纪末,随着西方行政法原理之导入,我国行政法学理上生发出“给付行政”的概念,结合近年来国家提出的相关政策,这一概念的范畴逐步得到明晰。晚近国内有关给付行政的研究方兴未艾。与学术研究的昂首阔步形成鲜明对比的是给付行政立法的踌躇不前:2005年便开始起草的《社会救助法》,屡易其稿,仍停留在征求意见的阶段;已经出台的诸如《行政救助暂行办法》、《城市居民最低生活保障条例》、《农村五保供养工作条例》、《自然灾害救助条例》、《工伤保险条例》等仅仅处在行政法规的级别;更令人担忧的是,上述条例均为原则性的规定,实践中给付行政的具体实施大多仰赖于地方性法规、地方政府规章,乃至于各地出台的混乱不一的行政规定。这一现状导致了作为传统行政法控权法宝之一的法律保留原则出现了近乎失灵的现象,行政机关裁量权限过大以至无法律有行政的情况在给付行政领域不断滋生。对此最直接的解决方案当然是出台一系列高位阶的给付行政规范,对具体问题作出明确回应,然而立法程序的滞缓性以及给付行政的复杂性让我们不得不另寻出路。

   给付行政是福利权实现的行政过程,同时也是福利国家的制度结果。作为过程的给付行政需要法律程序作为载体,作为结果的给付行政需要程序作为保障。通过行政程序对给付行政的过程和结果进行约束是控制公权力、保障私权利的有效措施。在美国,法院通过个案指出“实体性福利权利是伴随着程序性保护的”;在德国,学者通过归纳提出“保留于程序法的给付”。作为法治后发国家的中国,无论作为暂时性的救火措施还是永久性的保障措施,均应该将行政程序作为约束给付行政的重要工具,在现有规定的基础上完善已有的行政程序,并在合适的时机将该些规定写入到更高层次的规范性文件之中。有论者提出,无需专门研究给付行政的程序,通过研究更为重要的干预行政程序即可达到覆盖给付行政程序的效果。其实,这种固有的成见是缺乏事实依据的,给付行政尤其是行政救助的相对人往往是社会弱势群体,如果因给付的决定错误,使他们不能得到相应的帮助,将使他们面临难以生存的风险,而对于一般的侵害行政的相对人而言,行政决定无非使他们遭受一些经济损失而已。因此,“侵害行政程序比给付行政更为重要”的观点是不符合经济学观点的,行政决定的同样错误要给行政给付的相对人造成更大的边际影响,所以给付行政应当具有与侵害行政同等或者更为严格的法律程序。

   同时,“从行政程序法制之长期的发展方向来看,针对个别行政领域的特质而健全个别行政领域行政程序法制,应是最重要之课题”,研究给付行政程序对推动行政法学发展亦是具有实益的,一方面可以推动给付行政与传统行政法学体系的交互融合,另一方面也可促进传统行政法学尤其是行政程序法在“服务政府”理念下的升级换代。正如学者所言“程序的本质特点既不是形式性也不是实质性,而是过程性与交涉性。惟其如此,方能应付现代社会的变动节奏,根据需要作出不同的决定”, 若给给付行政的各项制度设定合理周密的行政程序,不但可以加强制度本身的柔韧性,而且可以在程序的反思功能中促进制度本身的发展。需要指出的是,本文之所以选择行政救助中的“经济状况调查”作为考察给付行政程序的切面,主要基于以下两方面的考虑:一是相比于社会保险、社会福利,行政救助制度自1999年《城市居民最低生活保障条例》建立至今已有将近十五年的时间,各项配套规范已经出台,且各地均有较为充分的实践,对其进行研究具有较为充分的素材;二是行政救助中的“经济状况调查”与相对人的物质帮助权能否实现直接相关,且鉴于“经济状况调查”的特点,相对人基本权利,如隐私权、住宅权等均有受到侵害的可能性。可以说“经济状况调查”是与干预程序殊异的给付行政程序,具有显著的代表意义。

  

二、现实运作中的“经济状况调查”

  

   根据《城市居民最低生活保障条例》规定,相对人获得最低生活保障金需经过书面申请、调查、批准、公布的程序。《社会救助暂行办法》第11条将该些程序作了集中性的规定,但各个程序的顺序和内容未做实质性的变更。结合《社会救助暂行办法》第9条之规定“国家对共同生活的家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准,且符合当地最低生活保障家庭财产状况规定的家庭,给予最低生活保障”,我们可以发现,公民的物质帮助权能否达成,除去申请时是否具有当地户籍的政策性考量外,经济状况的调查结果成为其中的最关键一环。然而现有规范的薄弱让人感叹这关键一环的漏洞与不足。

   国家层面有关经济状况调查的最早规定可以追溯到《城市居民最低生活保障条例》制定前的《民政部关于加快建立与完善城市居民最低生活保障制度的通知》(1999年),该通知规定:

   各地民政部门要依靠街道和居委会,深入细致地做好申报人员家庭收入调查和核算,做到既不误发也不遗漏,把最低生活保障制度的各项政策落到实处。

   将调查的实施机关确立为民政部门主导下的街道办事处和居委会,同时将调查的实施对象确定为家庭收入。随后的《城市居民最低生活保障条例》(1999年)第7条作了更为具体的规定,根据该条规定,调查的实施机关是管理审批机关,即民政部门、街道办事处、镇人民政府,结合条例第4条之规定,居民委员会可以经由委托承担调查的行政任务;调查的实施手段有入户调查、邻里访问以及信函索证等方式,至于各手段之间的关系是递进还是选择规定未有明确;调查的实施对象为家庭经济状况和实际生活水平,两者的内涵则未作进一步说明。同时,还需特别注意的是,该条文中之表述“申请人及有关单位、组织或者个人应当接受调查,如实提供有关情况”将“接受调查”作为申请人乃至有关单位、组织或者个人应当之事,似公民物质帮助权的行使必然伴随“接受调查”义务的生成。

   此后,国务院及民政部先后发布《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》(2007年)和《民政部关于进一步规范农村最低生活保障工作的指导意见》(2010年),将城市居民最低生活保障制度中的经济状况调查扩展至农村最低生活保障制度,其中值得一提的是在调查的实施对象上将部分的家庭收入排除出去,如按国家规定所获得的优待抚恤金、计划生育奖励与扶助金以及教育、见义勇为等方面的奖励性补助。可能是意识到各地经济状况调查中的混乱与随意,民政部专门出台了《最低生活保障审核审批办法(试行)》(2012年),该办法规定了村(居)民委员会、乡镇人民政府(街道办事处)、县级人民政府民政部门三个层级先后三次的经济状况调查;将实施对象限于家庭财产与家庭收入,并分别作出定义;对于实施过程也作了更为细致的规定,如调查人员不少于2人,调查结束后要申请人签字。可以说《最低生活保障审核审批办法(试行)》是目前为止对经济状况调查最为细致的规定,然而由于其停留在行政规定层面,且是试行,仍需要上位规范的确认。然而,不幸的是《社会救助暂行办法》(2014年)对于经济状况调查的规定又回到老路上,仅对《最低生活保障审核审批办法(试行)》的规定进行了重申而已。至此,可以将经济状况的有关规定表述如下表:

   据此,我们可以作出如下分析:(1)在实施主体方面,将民政部门、乡镇人民政府(街道办事处)作为数量庞大的救助申请人的调查主体显然是难以负荷的,而通过委托的方式使村(居)委员会成为实施主体似乎可行,但作为自治主体的村(居)委员会是否具有调查的正当性以及专业性是不无疑问的;(2)在实施对象方面,将家庭财产、家庭收入作为对象在逻辑上似可自洽,然而,家庭财产、家庭收入究竟包含哪些内容、排除哪些内容并未明确,难以应付实践中的种种模棱两可的问题;(3)在实施手段方面,入户调查、邻里访问、信函索证、群众评议、信息核查等之间究竟处于何种关系、在实施过程中如何选取并未言明,在实践中实施主体具有极大的裁量空间;(4)在实施过程方面,申请人在调查前是否便具有“接受调查”的义务、申请人在调查中能否要求中止程序、申请人在调查后能否对侵害行为进行救济等等问题均未有明确之答案。

   当然,不可否认的是,在国家层面规定存在诸多漏洞的情况下,有些地方对经济状况调查作出了细致深入的规定,在实践中亦取得良好的效果。然而,更多的地方政府在面对如此疏松散漫的上位规定时却呈现出一种无为的姿态,以致在实践中经济状况调查成为一道时紧时松的关卡,而这道关卡却关乎到公民最基本的生存权。

  

三、给付行政视野下程序模式的切换

  

   通过以上分析可以看到,作为给付行政程序之一的经济状况调查,在现实运作中其所展开的基点却仍是行政职权的单一核心,与传统干预行政的程序观并无二致,也正基于此才会出现上述的种种问题。笔者以为,面临现代社会利益分化和价值多元的状况,传统的行政程序往往出现对话和合意空间不足、程序设计失当导致决策失误等现象,此时,行政法尤其是新兴的给付行政领域,有必要将传统行政程序的模式进行切换。根据日本学者的总结,行政程序功能模式大致有“消极模式”与“积极模式”两种。所谓“消极模式”即消极地控制行政不越权、不滥用,以保护相对人的合法权益;所谓“积极模式”即积极行使行政权,以促进相对人权利实现。本文第二部分通过规范所导出的现实运行中的经济状况调查显然是一种“消极模式”,但规范所期许的是它能够起到促进公民物质帮助权实现的功能,两者之间的这种张力导致了该项程序在现实中的诸多困境。

那是否意味着在重新讨论经济状况调查时,我们就应当将焦点直接从“消极模式”直接转向“积极模式”呢?笔者认为这是不恰当的。由于“经济状况调查”所带来的不仅仅是公民物质帮助权的实现,还伴随着公民隐私权、住宅权被侵害的危险,在构建讨论经济状况调查的新焦点时,我们的定位应当是积极模式主导下的“积极—消极”模式。而这也暗合了支配给付行政的核心原则——辅助性原则,辅助性原则要求行政机关一方面应当行使促进公民生存权实现的行政职权(有效性),(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《时代法学》2016年第4期
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