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黄锴:法律续造在行政处罚法中的适用及限制——以“黄灯案”为分析对象

更新时间:2013-09-30 22:58:30
作者: 黄锴  

  
摘要:  从《道路交通安全法》及其实施条例中并不能得出处罚闯黄灯行为的直接依据。“黄灯案”的二审法院使用反向推论、目的性限缩、利益平衡三种方式弥补法律漏洞,论证过程基本成立,能够达到法律续造的目的。然而,基于法律续造与行政处罚法定之间的紧张关系,法院并未明言自己从事的是法律续造。根据与文义的距离,我们可以将法律续造分为法律漏洞补充和创设型法律续造两种,创设型法律续造应当被严格禁止,法律漏洞补充由于能够弥补转型社会立法不完善的缺陷,仅需在行政处罚种类、行政处罚程序、行政处罚理由三个层面予以限制,应当被认为是可接受的。

   关键词:  黄灯案 行政处罚法定 法律保留 法律续造 法律漏洞

   一、问题的提出

   处于转型期的中国,立法很难跟上瞬息万变的现实社会,法律在适用中难免会出现漏洞。当法院发现法律存在明显的漏洞时,应当选择恪守法的文义,还是积极地去“造法”一直是行政法学界所讨论的重要议题。[1]随着讨论的深入,我们发现若一味地坚守“法无明文规定不可为”的法彦,行政机关就像一台被束缚的机器,难以发挥其效能。于是逐步地在理论和实践中,我们承认了在某些领域法律续造的行为。“法律有时给行政划了一个圆,只要行政机关不越出边界,在这个圆内基于行政任务而创造性地从事行政活动,也是符合依法行政原理的”。[2]

   然而,由于行政处罚对相对人权利的限制,在该领域内法律续造的行为是受到严格禁止的。《行政处罚法》第3条规定:“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为,应当给予行政处罚的,依照本法由法律、法规或者规章规定,并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法律依据或者不遵守法定程序的,行政处罚无效。”有学者将该条文总结为行政处罚法定原则,[3]也即行政机关作出行政处罚的依据必须是法律规定的。

   近期发生在浙江嘉兴的“黄灯案”使得这一原则受到了巨大冲击,判决出现伊始,学者和实务界人士纷纷对法院的判决表示质疑,[4]然而随着案件的进一步讨论,人们认识到现实中闯黄灯行为的危害性极大,[5]问题的焦点变成了“没有法律明确规定的情况下,如果可以通过法律漏洞补充等技术得到结论,能否认为处罚法定”,[6]对此正反两派意见鲜明、互不相让。笔者以为,要想真正分析透彻这个问题,有必要首先回归到“黄灯案”判决书这一最初样本上。

   二、黄灯案的重新审视

  
(一)事实概要

   2010年7月20日上午8时05分许,原告舒江荣驾驶其所有的小型轿车沿海盐县武原镇勤俭路由南向北驶至勤俭路与泰山路交叉口时,被交通技术监控记录。视频记录显示时间为8时05分27秒时,交通信号灯由绿灯转为黄灯,当时舒江荣驾驶的小型轿车尚未越过停止线,该车未停车而继续由南向北直行,在越过停止线接触感应系统时由照相机拍摄下显示时间为2010年7月20日上午8时05分31秒的高清照片。据此海盐县交警大队对原告舒江荣作出行政处罚决定,认定舒江荣驾驶机动车不按交通信号灯规定通行的违法行为违反了《道路交通安全法》第38条,依据《道路交通安全法》第114条、《浙江省实施道路交通安全法办法》第76条第1款第(一)项,决定对舒江荣处以150元罚款。

   舒江荣对此不服,经行政复议后诉至法院。2012年1月17日,一审法院认定该行政处罚决定具有事实依据、适用法律准确、程序合法,判决维持该行政处罚决定。2012年4月6日,二审法院维持一审判决。

   (二)问题提炼

   本案中原告和被告的争点主要在于,在黄灯亮起后尚未越过停止线的机动车未停车继续前行的行为是否违反《道路交通安全法》和相关法律、法规的规定应当处以行政处罚。

   《道路交通安全法》第90条规定,机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规关于道路通行规定的,处警告或者二十元以上二百元以下罚款。《浙江省实施道路交通安全法办法》第76条第1款第(一)项据此细化规定,不按交通信号灯指示通行的处一百五十元罚款。那么什么又是不按交通信号灯指示通行的行为呢?《道路交通安全法》第26条规定,交通信号灯由红灯、绿灯、黄灯组成。由此,我们可以将不按交通信号灯指示通行的行为分为三种:不按红灯指示通行的行为、不按绿灯指示通行的行为、不按黄灯指示通行的行为。针对本案,可能涉及的只有不按黄灯指示通行的行为。继而追问,不按黄灯指示通行的行为包括哪些,黄灯所指示的含义是什么?《道路交通安全法》第26条规定,黄灯表示警示;《道路交通安全法实施条例》第38条第1款第(二)项也仅规定,黄灯亮时,已越过停止线的车辆可以继续通行。到此我们搜寻相关法律、法规,但未见尚未越过停止线的机动车不能继续前行的规定,易言之,我们不能从法律条文中直接得出黄灯亮起后尚未越过停止线的机动车未停车继续前行的行为需要处罚的依据。那么是否可以使用解释的方法从现有的条文中推导出处罚的依据呢?因为“法律之解释乃成为法律适用之基本问题。法律必须经由解释,始能适用”,[7]通过法律解释得出的含义亦是条文文义之函摄范围,这里可能存在的两个突破点为:(1)黄灯表示警示。根据《现代汉语词典》的解释,警示之意为“警告、启示”,很难与禁止或附条件禁止划上等号,其意可以理解为给相对人自由选择的权利,相对人可以以自己对路况的判断,在黄灯亮起时选择是否前行。(2)黄灯亮时,已越过停车线的车辆可以继续通行。对于这条条文可以拆分为要件(黄灯亮时,车辆已经通过停车线)和结果(可以继续通行),“黄灯亮时,车辆已经通过停车线”这一表述的含义显然不能包含“黄灯亮时,车辆未通过停车线”这种情况,故而也无法得知法律对后一情况设定的法律后果。根据目的解释、体系解释等解释方法唯有在文义解释能够得出的子项中进行选择这一解释规则,[8]我们认为通过法律解释难以得出对该行为进行处罚的依据。由此不得不承认,在这里存在一个法律漏洞,[9]法律对黄灯亮时,车辆未通过停车线继续前行这一行为没有做出规定。

   接下来需要讨论的两个问题是:(1)法院在面对这样的法律漏洞时是怎么处理的,这样的处理能否达到弥合法律漏洞的目的?(2)这样的处理能否为现有的规范和学理所认可和吸纳?如果可以,那么又在什么范围、何种程度内认可和吸纳?

   三、法律续造的技术——基于“黄灯案”二审判决的分析[10]

   (一)法律漏洞的认定

   在法律漏洞的认定中,必须首先确定不圆满性[11]:(1)立法者在立法时并非故意将该问题排除;(2)现实中存在该漏洞范围内的行为,不适合放任不管。

   本案的二审法院并未直接承认法律漏洞的存在,而是指出对闯黄灯进行处罚这一行为的合法性审查是一个法律解释的问题,而解释的重点即是对《道路交通安全法实施条例》第38条第1款第(二)项的理解:

   “闯黄灯行为是否违法,涉及到对《道交法条例》的条文‘黄灯亮时,已越过停止线的车辆可以继续通行’的理解,是一个法律解释问题。法律解释应当具有合目的性,即法律解释应当符合立法的目的与宗旨,同时要以法律体系与语义的内在逻辑为基础。”

   笔者以为法院的这一表述实为其“明修栈道暗度陈仓”的幌子,事实上法院打着法律解释的旗号完成法律续造的任务并不罕见,较为典型的有“申钟诉请中牟县教委全面履行协议案”,在此案中法院在无明文规定的情况下“解释”出“社会力量投入学校的教育经费不能用于校外投资”的规定。[12]但是,法院毕竟没有创设法律的权力,故而即使在“偷偷”完成法律续造时,也会较为隐蔽地认定法律漏洞的存在。例如在本案中,法院首先论证了立法者并未有排除对闯黄灯行为进行规范的原意,只是在立法时存在表述上的疏忽而已:

   “在这种语义环境下,与1955年的《城市交通规则》和1988年的《中华人民共和国道路交通管理条例》相关法条相比,《道交法条例》第三十八条第一款第二项省略掉‘黄灯亮时禁止车辆通行’字样,直接规定‘黄灯亮时,已越过停止线的车辆可以继续通行’。”

   继而,也进行了法律漏洞认定的第二个步骤,即论述了闯黄灯行为不适合放任不管:

   “现代交通的第一要素是确保安全,道路交通亦不能例外。而运行中的机动车是高度危险之物,驾驶机动车也成了高度危险行为。在外部条件相同的情况下,对该高危行为的控制,唯赖驾驶人的谨慎规范驾驶,方能达到安全交通之目的。”

   至此,二审法院对于法律漏洞的认定宣告完成,接下来将要面临的问题是,运用什么方法去弥补这个法律漏洞。

   (二)法律漏洞的弥补方法

   法律解释在某种意义上有弥补法律漏洞的作用,但是法律解释和法律续造毕竟有所不同[13]。在运用一般法律解释的方法无法完成漏洞补充的效果时,便需要用到弥补法律漏洞的特有方法。理论上将弥补法律漏洞的方法归纳为以下几类:类推适用;目的性限缩、目的性扩张、举重以明轻和举轻以明重[14]。本案中,法院对法律漏洞弥补的方法我们可以大致归结为如下三类。

   1.反向推论。在本案中,二审法院认为:

   “若认为‘黄灯亮时没有禁止未越线车辆继续通行,因此所有车辆均可继续通行’,不仅违反了该法条语义及体系上的内在逻辑,使得黄灯与绿灯指示意义雷同,更违背了道路交通安全法的立法目的。”

   结合一审判决中法院提出的:

   “从设置黄灯作为交通信号灯的作用、目的来看,黄灯亮时已越过停车线的车辆可以继续通行,如未越过停车线的也可以继续通行的话,失去了设置黄灯的作用、意义。”[15]

   我们可以将法院的逻辑归纳为,由于《道路交通安全法实施条例》第38条第1款第(二)项规定了“黄灯亮时,已越过停车线的车辆可以继续通行”,如果“黄灯亮时,未越过停车线的车辆也可继续通行”,那么该条文将失去意义,因为只需规定“黄灯亮时,所有车辆可以继续通行”即可,继而在交通信号灯中区分黄灯和绿灯也将失去意义。如果我们设构成要件“黄灯亮时,车辆没有越过停车线”为P,法律结果“车辆可以继续通行”为Q,那么我们可以将二审法官的逻辑表示如下:若P,则Q,推出若非P,则非Q。

   这种漏洞弥补的方法在理论上被称为反向推论。反向推论是指由于法律对于构成要件P连接法律效果Q,因此对于其他构成要件,即使其与构成要件P类似,亦不适用该法律效果Q。关于反向推论,在行政诉讼中运用较少,在民事诉讼中却屡见不鲜。如在“远策公司诉华纪公司、赵国明合资、合作开发房地产合同纠纷案”中,法院认为:根据民法《民法通则》第87条之规定,[16]可以得出连带债务的一般原则,即在法律没有规定或者当事人没有约定的情况下,一般不得认定连带责任的成立。[17]

   显然,反向推论并不是一定成立的,它的成立必须符合条件“构成要件一方被充分地列举”[18]。我们发现在本案中构成要件唯有“黄灯亮时,车辆没有越过停车线”和“黄灯亮时,车辆已经越过停车线”两种,故而可以认定二审法院所运用的反向推论是成立的。

   2.目的性限缩。继而法院又运用目的性限缩的方法进一步论证:

“《道路交通安全法》第一条开宗明义确定了该法的立法目的,在于‘维护道路交通秩序,预防和减少交通事故,保护人身安全,保护公民、法人和其他组织的财产安全及其他合法权益,提高通行效率’。而基于《道路交通安全法》产生的法规《道交法实施条例》自然亦秉承该立法宗旨。(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
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