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黄锴:行政诉讼给付判决的构造与功能

更新时间:2020-03-07 15:18:06
作者: 黄锴  

   摘要:  司法实践中存在对给付判决作扩张解释的现象,这将导致给付判决与其他判决类型在适用范围上发生重叠,致使新增给付判决的立法目的落空。行政诉讼法“监督行政—纠纷解决”的立法目的,塑造了“低强度审查模式—高强度审查模式”的司法审查强度区间,要求法院对程序性裁判与实体性裁判作出区分。履行判决原则上只能是程序性裁判,给付判决的制度功能在于确立实体性裁判的裁判方式,弥补履行判决在功能上的不足。现阶段,给付判决尚不能发挥“多用途武器”之功能,其适用空间应限于法律规范规定的给付义务、给付行政范畴内的给付义务、以金钱或财产为内容的给付义务。

   关键词:  给付判决 给付义务 实体性裁判 纠纷解决

  

   “对行政诉讼判决的系统改造”是2014年行政诉讼法的一项重要革新,[1]修法新增了多种判决类型,给付判决即是其中之一。与其他新增的判决类型相比,给付判决既非对配套司法解释已有规定的吸收,又非已有判决类型的延伸,系属2014年行政诉讼法初创,因其标志着“政府职能从管制开始向管制、服务并重转变”[2],象征了“司法对社会需求和实质正义的回应”,[3]被学者称为判决类型中“最大的变化”[4]。然而,由于行政诉讼法及配套司法解释的规定较为原则,[5]理论界亦未明确给付判决独特于其他判决类型的功能定位,2014年行政诉讼法实施以来,给付判决的司法适用乱象丛生。有学者通过对各级人民法院适用给付判决的裁判文书进行分析,发现给付判决在实践中呈现出适用条件不清、裁判明确程度不一、与其他判决类型关系不明等问题。[6]这一司法现象亟待从学理层面加以审视与回应。有鉴于此,本文以行政诉讼法第73条及配套司法解释为起点,通过剖析给付判决在规范层面的基本构造,观察其在行政诉讼判决体系中的位置及与其他判决类型的关系,结合我国行政诉讼立法目的的嬗变,重新审视给付判决在当前制度体系中的功能定位及其发挥作用的空间。

  

   一、给付判决规范构造之剖析

   与其他判决类型相比,行政诉讼法第73条为给付判决设定的规范构造较为原则和抽象。给付判决的适用要件被表述为“查明被告依法负有给付义务”,裁判方式被表述为“判决被告履行给付义务”。“行诉解释”虽对其有所填充,但仍留有很多空间。这是导致给付判决功能定位不清的根源所在。

   (一)适用要件的“三层次结构”

   在行政诉讼法第73条的基础上,“行诉解释”第92条对给付判决的适用要件进行了填充。该条规定,原告申请被告依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务的理由成立,被告依法负有给付义务而拒绝或者拖延履行义务的,人民法院可以根据行政诉讼法第73条的规定,判决被告在一定期限内履行相应的给付义务。据此,可将给付判决的适用要件归纳为两部分:被告依法负有给付义务和被告拒绝或者拖延履行义务。由于被告负有的给付义务存在于特定的给付法律关系中,在审查“被告依法负有给付义务”这一要件时,首先需对原被告间的基础法律关系进行审查,然后才对被告是否负有给付义务进行审查。[7]因此,可将给付判决的适用要件归纳为层层递进的“三层次结构”,即“基础法律关系的成立—给付义务的存在—拒绝或者拖延履行义务”。

   1.基础法律关系的成立

   诚然,公法上的给付义务所要实现的制度目标并不仅限于个人权利的保护,给付义务不能直接导出公民的给付请求权,进而导出公法上的给付法律关系。[8]但基于我国行政诉讼以主观诉讼为主的基本定位,能够通过诉讼请求行政机关履行的给付义务势必源于公民的给付请求权。就此而言,对原被告的基础法律关系进行审查是“被告依法负有给付义务”要件的题中之义。当然,这里所称的原被告基础法律关系应是公法上的法律关系,行政机关作为私法主体与公民形成的法律关系不属此列。[9]

   值得注意的是,行政诉讼法第73条将这一要件表述为“被告依法负有给付义务”,由此推出,作为给付义务之基础的法律关系也应“依法”生成。此处的“依法”作何理解,学界存在争论:一种意见认为“依法”应作狭义理解,即法律关系必须由法律、法规、规章在条款中明确规定;[10]另一种意见认为“依法”应作广义理解,既可以是依照法律、法规等规范性文件的明确规定,也可以是“依照法律法规所认可的其他名义”,例如行政协议、行政承诺、先行行为等。[11]司法实践中,裁判者更倾向于后一种意见。首先,“依法”所依的规范性文件并未仅限于法律、法规、规章,也被扩展到行政规定。如在“张晓将诉亳州市谯城区人民政府等行政给付案”中,法院以安徽省人社厅制定的《关于服务民营经济发展的若干意见》(皖人社发[2013]31号)为依据,认定被告谯城区政府应向原告支付经济补偿金。[12]其次,“依法”生成的法律关系,不仅包括从规范性文件中直接推出的法律关系,还包括通过法律法规认可的方式形成的法律关系。如在“杜三友等人诉临汾市政府不履行给付待遇案”中,最高人民法院认为:“只要公民、法人或者其他组织具有给付请求权,就可以依法向人民法院提起给付之诉。而这种给付请求权,既有可能来自法律、法规、规章的规定,来自一个行政决定或者一个行政协议的约定,也有可能来自行政机关作出的各种形式的承诺。”[13]

   2.给付义务的存在

   给付判决适用要件的第二个层次,即能够基于公法上的法律关系推出被告的给付义务。这里值得探讨的问题是何谓“给付义务”。“义务”对应于公民的请求权,此处并无疑问,关键在于如何理解“给付”二字。我国行政法上的“给付”多出现在“给付行政”一词中,是一个同“生存照顾”密切相关的概念。[14]2014行政诉讼法实施之初,权威观点即指出,给付判决是“专门针对行政给付行为设置的相应判决”,对应于行政诉讼法第12条新增的“认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的”这一受案范围。[15]“行诉解释”第92条明文列举了三项给付义务,尽管内容仍然包括“抚恤金”“最低生活保障待遇”“社会保险待遇”,但末尾之处多了一个“等”字,为给付判决的司法适用突破给付行政范畴留下了空间。在最高人民法院裁判的相关案例中,涉及到征地补偿、土地出让的反属多数,有关给付行政的反成少数。[16]司法裁判对给付义务的认定已然超出立法设定的范畴。

   与此相关的另一问题是,“给付”的内容如何确定。就文义而言,“给付”意为“款项等的给予”,给付的内容多限于金钱或财物。[17]但在民法和民事诉讼法中,“给付”一词通常被理解为“基于债权关系的特定义务”,给付内容不仅包括金钱、财物,还包括行为。[18]在行政诉讼领域中,采何种含义为宜,仍需结合“行诉解释”第92条中的“等”字加以分析。“行诉解释”第92条列举的“抚恤金”“最低生活保障待遇”和“社会保险待遇”三项内容,均属金钱或财物的给付。有学者认为,“等”所包含的给付内容应与前面所列举的各项内容一致,故“行为”应被排除在给付内容外。[19]但在司法实践中,这一观点未被采纳,“给付的内容除了物,还包括行政行为。这里的‘行政行为’是一个大概念,可能是一种积极的作为,也可能是一种消极的不作为;既可能是一种行政行为,也可能是一种非行政行为”。[20]值得注意的是,司法实践中的这种理解势必导致“给付义务”与行政诉讼法第72条规定的“法定职责”产生紧张关系。“给付义务”与“法定职责”间的界限有必要得到明确,否则极易引起司法适用上的不便与混乱。

   此外,虽然行政诉讼法和“行诉解释”均未明文规定,但最高人民法院通过司法裁判对“给付义务”作出了另一项限定,即给付义务必须内容明确。在“赵俊义诉陕西省乾县人民政府、乾县教育局不履行法定职责案”中,最高人民法院认为:“当事人要求行政机关直接给付金钱的,请求给付的金额必须已经确定;如果须由行政机关事先核定给付金额,则应当由行政机关先行处理。”[21]这意味着,给付判决所针对的给付义务必须是已经明确的。所谓内容明确,至少包括两种情形:一种是行政机关已经依法作出行政行为,确定了内容明确的给付义务;另一种是行政机关尚未作出行政行为,法院通过主动查明事实、适用法律,得出内容明确的给付义务。比较法上,基于司法权与行政权的界限,往往肯认第一种情形,对于第二种情形只在“法规范所定之给付标准明确”时例外地予以承认。[22]这一观点基本上也为我国司法实践所吸收。在“太湖县海乐烟花制造有限公司诉安庆市人民政府、太湖县人民政府行政决定及补偿案”中,最高人民法院指出:“提起请求金钱补偿的一般给付之诉,必须是请求金额或者补偿标准已获明确,如果行政机关在作出实际给付之前尚有优先判断或者裁量余地,则不能直接起诉,而是应与行政机关先行协商解决。”[23]由此可知,只有“行政机关在作出实际给付之前没有优先判断或者裁量余地”的前提下,法院才得以通过查明事实、适用法律,对给付义务加以明确,否则必须由行政机关通过行政行为予以确定。最高法院的上述裁判中似乎也隐藏着另一层意思:如果给付义务尚不明确,法院无法做出给付判决。给付判决的判决内容必须是内容明确的给付义务,不能仅是概括性地判决被告承担给付义务。这一点,其实与给付判决的裁判方式紧密相关,对此,后文将展开阐释。

   3.拒绝或者拖延履行义务

   “行诉解释”第92条规定,在“被告依法负有给付义务而拒绝或者拖延履行义务的”情形下,法院可以适用给付判决。这一方面是在行政诉讼法第73条的基础上增加了被告“拒绝或者拖延履行义务”这项审查内容,另一方面是根据行政机关在给付过程中是否作出了带有结论性内容的行政行为,将“不履行给付义务”区分为“拒绝履行”和“拖延履行”两种情形。

   “拒绝履行”事实上已包含了行政机关明确的意思表示,属于一般意义上的“积极不作为”,与“行诉解释”第91条关于履行判决中的“拒绝履行”应作相同理解。值得讨论的是,针对“拒绝履行”的情形,应当合并适用撤销判决和给付判决,还是单独适用给付判决。针对“行诉解释”第91条中拒绝履行法定职责的情形,能否直接适用履行判决,学界存在许多争议。有观点指出,由于“拒绝履行”的行为本身已属于生效行政决定,法院应适用撤销判决先否定其存续力,然后作出重作判决。[24]就给付判决而言,尽管与上述情形相似,“拒绝履行”行为所产生的存续力必须通过撤销判决予以消除。但关于“拒绝履行”行为是否必然属于行政决定,亦未形成一致意见。比较法上通行的观点认为,需根据拒绝的内容加以判断,即拒绝履行“行政决定”的行为属于行政决定,拒绝履行“非行政决定”的行为属于事实行为。[25]由于事实行为不具有存续力,也无撤销之必要,直接适用给付判决即可。若吸收这一观点,在“拒绝履行”的情形下,究竟要合并适用撤销判决和给付判决,还是单独适用给付判决,应视原告所请求的给付义务之性质,具体问题具体分析。

“拖延履行”的表现形式为“不予答复”,即行政机关超过法定期限或在约定期限内,没有对相对人的给付请求作出肯定或者否定的意思表示,故不产生终结行政程序的法律效果,致使行政程序一直处于拖延之中。司法实务中,“拖延履行”常被解释为“拖延履行不具有正当理由”。据此可以推出,对于“具有正当理由的拖延履行”,不应作出给付判决的结论。属于“具有正当理由”的情形被认为包括四种:(1)原告提交的申请材料手续不全;(2)相关争议正在处理过程中;(3)法律法规或政策发生变化;(4)因财政原因暂时无法支付。[26]实务部门的上述观点其实颇值商榷。上述四种情形中,前三种可以归入“给付义务内容不明确”之列,无需解释为正当理由;后一种系属行政机关的内部原因,不存在是否正当的问题。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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