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程迈:欧美国家宪法中政党定位的变迁

更新时间:2016-08-29 12:06:30
作者: 程迈  

   摘要:  资产阶级革命以后二战以前,传统制宪思想和实践基本上都视政党为宪法之敌,对政党活动采取抑制态度。以英美法三国为例,英国宪法以限制大众参与并逐渐扩大选举权的方式来限制政党影响,美国宪法利用分权原则和联邦主义在限制政党活动空间上做出了大量制度安排,大革命后初期的法国宪法实践更是对政党极端憎恶。但这些抑制努力从未成功,政党活动依然在宪法的重重限制下发展开来,相反,政党活动有时还会对宪法实施稳定发挥积极作用,如美国宪法对在总统选举中加强政党作用的第十二修正案,政党活动对法国第三共和稳定的支持。这种将政党视作宪法之敌的思想与启蒙思想家对政党的轻视与偏见,以及一些启蒙思想家将多数人等同于全体的理论诡辩存在联系。德国基本法在继承传统制宪思想的基础上在政党制度上有所创新,将政党引入宪法并强化其宪法地位,但是在实践中也引起了政党垄断民主政治、政府与政党过度纠葛的问题。面对这些经验和教训,制宪者应当以一种积极的态度承认政党的宪法地位,在此基础上考虑政党否需要入宪、入宪后应该采取何种支持的问题,与此同时还应保证大众民主政治发展的开放性。

   关键词:  政党理论,政党定位,宪法实施,大众民主,政治稳定

  

   近代以来,欧美国家的宪法理论和制度一直是许多发展中国家移植、借鉴的对象。但是在“民主化”“宪政化”的大旗下引入西方宪法制度的这些国家却并不总能顺利地实现其期望的宪法改革目标,相反,在一些国家却会引起剧烈的政治动荡,并且多以党争的形式表现出来。这些宪法改革过程中的失败与不稳定,一方面或许与欧美国家的社会文化和经济背景条件有关,另一方面或许与欧美国家宪法本身未能很好处理政党问题有关。

   1787年,麦迪逊写道:“所谓党派,我理解的就是一些公民,无论相对整体来说是构成多数还是少数,他们联合起来并在某种共同的激情或利益的驱使下,反对其它公民的权利,或是反对社会的永久和集体利益。”[1]这一定义背后反映的思想时至今日都影响巨大。本文对欧美国家宪法语境中政党的定义也将借鉴麦迪逊,将政党视作国家内部某一利益集团的代言人,党争便是利益集团的冲突,而且这些利益冲突并不限于物质利益,也可以表现为意识形态与社会文化差异造成的对立。考虑到英美法德这四国在欧美国家乃至整个世界范围内的领先地位,本文对欧美国家宪法中的政党定位的讨论将选取这四个国家为例。

   本文将首先对英美法三国宪法设计中的政党定位进行历史考察,在此基础上分析欧美传统制宪理论中将政党视作宪法之敌的思想,然后讨论德国基本法对此的继承与发展,基本法的政党国家理论和政党入宪的改革,德国联邦宪法法院构造的政党制度框架。全文结论部分将讨论现代宪法针对政党的恰当态度,政党是否应当入宪以及入宪后的得失。

  

   一 欧美传统宪法实践中的政党

  

   二战以前,英法美三国的宪法发展集中发映了欧美国家的传统宪法实践,直到二战以后,德国基本法才有后来居上之势,因此本文的讨论将从这三国开始。

  

   (一)英国宪法:以限制权利保证稳定

   英国宪法的发展是在历史进程中随着社会、政治、经济条件的变化而逐渐扬弃并形成各种新宪法惯例的,它也没有一部统一的宪法文件来宣示“我们人民”的制宪思想。这样,我们更多地需要借助英国权威宪法学家的论述来了解英国宪法。

   在1870年白芝浩写作《英国宪法》[2]的时候,平民院的统治地位至少在形式上已经建立起来。孟德斯鸩以英国宪法为蓝本提出了他的分权制衡理论,美国宪法对其加以发挥运用到制宪实践中。但与孟德斯鸩和美国制宪者的理解不同,白芝浩认为,分权并非英国宪法的精神,相反,尽管有着各种组成方式不同的权力机构,有着错综复杂的制约机制,但在英国宪法中,所有事务都有一个相同的最后裁判人,这就是平民院。[3]司法机关执行议会立法的义务久已确立;国王按惯例应当任命在平民院中获得最多席位政党的领袖为首相,首相领导政府行政工作。就议会两院的关系而言,平民院提出的财务法案,贵族院没有否决的权力;平民院提出的其它法案,在贵族院反对但平民院又坚持的话,只能延缓它生效;贵族院虽有司法职能,但是却要执行在平民院主导下制定的法律。[4]

   但平民院只是一个形式上的权力机关,更重要的是,在当时的英国究竟是一个统一的“人民”还是其中的什么利益集团在控制平民院。白芝浩认为,在1832年英国议会改革法案出台以前,贵族院与平民院实际上就没有什么差别了,两者的大部分成员都来自“有封号和没有封号的英国士绅阶层”。贵族们一方面垄断了贵族院的席位,另一方面又可以通过他们在英国社会中的传统影响力控制平民院的选举,将自己的代理人输送进去。1832年议会改革之后,拥有选举权的公民人数有所扩大,选区也进行了重划,贵族们似乎逐渐丧失了对平民院的控制权,平民院开始成为中产阶级的天下。[5]但随着资本主义经济制度的发展,英国贵族与中产阶级的区分也不那么明显了,他们同属社会既得利益群体,都是英国社会的上层阶层。

   白芝浩承认,没有党派就没有议会政治,[6]但是他又说,英国的政党成员,即托利党人与辉格党人都是一些温和的、有教养的、不会仅考虑党派利益的谦谦君子,[7]因此英国宪法的实施不会因为党争恶化而使国家陷入动荡。但英国的国民当然并不都是“谦谦君子”,于是,对于那些“缺乏教育、易于激动”的普通民众,如工人阶级,白芝浩为英国宪法限制这些民众选举权的作法做出了强烈辩护。[8]如此看来,当时英国宪法的运作没有受到严重党争的干扰,其实是普选权还未充分建立、社会政治动员程度还不高的结果。真正进行统治的利益集团在总人口中居于少数,在这人数较少的统治集团内部也易于达成共识。并且作为社会既得利益群体,内部的任何分歧都不会使他们做出过于激进而自我毁灭的举动。

   其实早在18世纪末休谟就认为,在1688年光荣革命贵族和国王达成妥协的时候,托利党和辉格党的实质差别就已经消失。无论是托利党人还是辉格党人,他们都是些“爱自由的人”,只是对是否要保持英国“古老的”君主制这一政府形式问题上看法不同。[9]从表面上看,当时的英国政坛上已经形成了两个稳定的政党,但他们实际上都来源于背景基本相同的利益集团,都是在既存权力结构中形成,即使是反对党也是“国王陛下的反对党”,[10]因此两党能够和谐地在宪法框架内和平运作,不至形成有可能分裂整个国家的分歧。

   这种从宪法视角出发对政党活动的警惕并非仅是白芝浩与休谟的个人倾向,另一位英国宪法巨擘戴雪也分享了这种宪法与政党存在对立的观点。1914年,有利于政党发展的比例代表制正逐渐被一些欧洲国家采用,戴雪却认为,比例代表制会改变英国宪法中既存的两党统治结构,损害议会稳定,造成党争严重的局面,因此英国宪法不能引入比例代表制。[11]显然,在戴雪眼中政党的存在依然会对宪法稳定造成巨大危险,两党已是他容忍的极限。1716年议会立法将自己的任期从三年延长到七年,因此制定该项法律的议会可以继续任职四年,根据两百年前的这一事实,戴雪进一步认为,议会并不是选民的代理人,在英国的法律上并不存在人民主权,而只有议会主权。[12]以议会主权取代人民主权,这反映出即使在二十世纪初,英国普通民众的政治参与程度依然有限,大量国民被排除于正式的宪法权力结构之外。

   然而正式法律制度的排除并不能阻止普通民众在正式的国家权力结构之外自觉地结成政治组织甚至议会外的政党,即使没有合法地位。早在1800年,英国议会就通过了主要针对工人阶级的结社法令,禁止一切结社和旨在组织社团的集会和活动。但这一法令从未得到很好实施,工人运动依然蓬勃发展,[13]并在1848年的人民宪章运动中达到高潮。在这种强大的压力之下,两党中无论哪个党上台都要考虑向下扩大分权。

   不过,当时处于上升期的英国,作为统治阶层的利益集团可以凭借其强大的国力,采取逐渐扩大选举权的方式来满足尚未被纳入既有权力结构中的利益集团的诉求,这样可以尽可能保证原有“共识”不会因为受到太大冲击而瓦解,相反可以通过不断的主动调整而适应新的社会环境。因此,从19世纪下半叶以来,英国不断扩大选举权。在这种宪法制度运作下,英国社会虽然小的动荡不断,但是政局整体却能保持基本稳定,这不失为一种有效的预防党争危害的机制。或许其它国家在自己的宪法制度设计中也想复制这种“防止”党争危害的方法,但是前者却不一定能复制英国独特的历史传统和当时蓬勃发展的经济情况,因此将严重限制这种复制活动的有效性。

  

   (二)美国宪法:尴尬而虚弱的预防机制

   当从英王统治下独立出来的美国人在十八世纪末制定美国联邦宪法时,移民国家的社会背景和英王失去了对美国社会统治的事实,使得制宪者们面对着一个远比英国社会平等的国家,再寄希望于通过既有的传统社会等级结构来限制下层民众的政治诉求,从而保证既得利益集团的统治以及政治活动中的广泛共识,这种作法显然是不可行的。相反,制宪者们不得不面对一个政治参与程度要比当时的英国高很多的国家。因此,期望以复制英国宪法的方式来防止党争危害,将因为前文提到的缺乏背景条件的原因而无法有效实现其目的,美国制宪者们需要正视党派问题,认真考虑如何解决党争会对美国联邦宪法实施带来的潜在威胁。

   于是美国制宪者们按照孟德斯鸩的分权原则在横向层面、利用联邦主义在纵向层面将联邦权力充分分割,不同权力机关的产生方式各不相同,各种选举的组织主要是各州自行行使的权力,联邦宪法禁止州与州之间的结盟以保证州的独立性。这些措施的主要目的之一都是为了限制某一党派可以控制的权力机关的范围。而且与美国宪法的联邦制设计有关,制宪者们认为,美国幅员辽阔的国土将使得国家内部的利益集团众多,某一个利益集团很难在全国范围内有效建立起多数统治的地位。[14]关于最后一点,托克维尔也认为这是保证党争不至危害美国宪制稳定的重要有利因素。[15]

   这样,在白芝浩明确否认英国宪法有着实质性相互制约机制的时候,美国宪法则却至少在宪法条文上建立起了这种机制,这种机制的一个主要目的就是限制政党活动以防止党争危害。但是,就像美国宪法没有明确承认黑奴的存在,却设计出一个五分之三条款一样,美国宪法虽然对防止党争危害设置了大量预防性措施,但却依然不愿在宪法中明确承认政党存在。不幸的是,在后来的美国宪法实践中,这两个尴尬的的问题都给美国宪法的存亡带来了严重危机,有时党争独立作用,有时它与蓄奴问题联合起来试图颠覆美国宪法。

第一次严重的危机发生在1800年的总统选举中,当时主张强化中央权力的联邦党人和对州权寸土必争的民主共和党人的斗争日益白热化。按照当时的联邦宪法,总统与副总统由各州按照选举人制度以单一名单投票方式产生。在全国范围的投票结束后,民主共和党获胜,但是民主共和党的总统和副总统候选人托马斯•杰斐逊和阿伦•伯尔都得到了73张选举人票。按照宪法,众议院将进行第二轮投票以决定总统和副总统。但因为落败的联邦党人对伯尔有好感,而伯尔本人也看到形势有利,于是撤回了对杰斐逊的支持,想自己问鼎总统宝座,结果形成了杰斐逊和伯尔党内内斗的局面。在决定总统与副总统人选的选举中,每州只有一个投票权。由于当时美国由16个州也就是偶数州组成,在两党角力的情况下,众议院投票35次,却始终不能决出多数,选不出总统,美国陷入宪法危机,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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