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程迈:民主的边界

——德国《基本法》政党取缔条款研究

更新时间:2015-04-28 23:00:50
作者: 程迈  

   【摘要】德国《基本法》第21条第2款运用政党国家理论和自卫民主理论制定了政党取缔条款,对政党的宗旨和活动划定了宪法边界,以此来保护自由民主的基本秩序。但是1950年代联邦宪法法院做出的两个政党取缔判决却表 现出了强烈的政治审判色彩。有权提出取缔申请的国家机关在决定是否提出取缔申请时也在很大程度上受政治投机考虑的影响,进一步削弱了德国民主过程的开放性。2003年的德国民族民主党取缔申请因为程序问题被法院驳回,在很大程度上从技术上否定了政党取缔条款的有效性,政党取缔条款和自卫民主理论在德国《基本法》实践中的影响日渐势微。因为理论上的矛盾与实践中的不足,政党取缔条款无法承担起保卫民主的重任。

   【关键词】德国;政党取缔条款;政党国家;自卫民主;多元主义;宪法实施

  

   在许多宪政转型国家,政党对国家的宪法实施和政治稳定发挥着双刃剑的作用。因此,在宪法文本中对政党的宗旨、组织和活动作出一些限制,以督促政党按照宪法规定参与政治过程,当政党违反这些限制时进行相应的惩罚,以保证宪法的实施,这看似是一种非常诱人的保障宪法实施的立宪设计。这种宪法设计最初的代表性条款就是德国《基本法》第21条第2款:“政党,如果根据其宗旨或其党员行为,有意破坏或推翻自由民主的基本秩序,或有意危害德意志联邦共和国生存的,该政党违反宪法。政党违宪的问题由联邦宪法法院予以裁判。”

   该政党取缔条款对政党的宗旨和活动做出了明确限制,在世界范围内影响深远,在目前许多国家宪法规定中都能看到类似规定的身影。[1]正因为该条款影响深远,它的实施效果更值得人们在德国宪政实践中检验。而且目前德国的宪政民主建设在世界范围内走在前列,政党取缔条款在一个成熟的宪政民主国家的实践状况,自然可以更好地验证该条款对保障宪法实施的作用,也可以成为分析其它国家类似条款实施状况和发展前景的绝好起点。

  

   一、德国《基本法》政党取缔条款的含义及其配套法律规定

   政党取缔条款是德国《基本法》政党国家和自卫民主理论实践的产物,政党取缔制度作为对经典宪政制度的发展,其与违宪审查和紧急状态表现出一定的相似性,但内涵完全不同,该制度的产生也与德国公法和政治发展的历史存在紧密联系。政党取缔权力运作的结果是将被判违宪的政党从德国民主政治过程中完全铲除出去,这不可避免地会与经典宪政理论和制度发生矛盾。

   (一)政党国家理论的运用:政党地位宪法化

   引入政党取缔制度,首先需要承认政党的宪法地位,相应地使政党在未达到取缔标准前获得宪法的保护。相比宪法对政党不置一词,由此政府可以不受宪法制约任意限制政党自由的情况,政党取缔条款在对政党施加限制的同时实际上也在保护着它的自由和独立,这是政党取缔权力宪法化的矛盾统一体。按照德国《基本法》第9条和德国《社团法》的规定,违宪的社团可被行政机关取缔,针对取缔决定的异议首先需要向行政法院提出,[2]所以,相对于普通社团,政党实际上获得了更多的宪法保护。

   因此,《基本法》第21条在政党制度上最大的发展实际上并非政党取缔条款的引入,而是政党地位的宪法化。二战以前各国宪法在经典宪政主义思想的指导下,面对政党对民主政治的作用越来越重要的事实,却普遍回避承认甚至歧视政党存在。例如《魏玛宪法》仅在其第130条规定,“公务员应当是全体人民而非某个政党的公仆。”[3]在折射出制宪者对政党的偏见的同时,却对“政党”不置一词,政党只能透过个人结社权利获得间接保护。

   《基本法》21第1款则明确承认了政党对民主政治的积极作用:“政党参与人民政治意志的形成”。这是《基本法》制定者对现代大众民主政治已经发展到了政党政治阶段这一认识的反映。[4]在规模庞大的大众民主政治中,没有中介组织对选民意愿进行组织与筛选,单个选民与国家的直接对话往往只能沦为政治情绪的宣泄。这种必不可少的中介组织就是政党,现代大众民主政治也成为了政党政治,现代国家也成为了政党国家。此时,政党是人民意志的代言人、传声筒,只有通过政党,人民才真正可能在民主过程中发出自己的声音;也只有通过政党,人民才真正可以进行统治。

   (二)自卫民主理论最典型的运用形式:政党取缔制度

   德国《基本法》在多处规定,《基本法》权利的行使不能违反宪法秩序或破坏自由民主的基本秩序。《基本法》第79条第3款规定,《基本法》中存在一些不可修改的原则。第20条第4款进一步规定,当任何个人或组织从事推翻宪法秩序的活动时,德国公民可以在没有其它救济手段时对这些个人或组织做出反抗。但是《基本法》没有对“宪法秩序”或“自由民主的基本秩序”作出定义,在1952年取缔社会主义帝国党(SRP)的判决、即第一个政党取缔判决中,法院将自由民主的基本秩序定义为:“对在《基本法》中得到具体阐明的对人类权利的尊重,尤其是以生命和自由发展为对象的人格权;人民主权;权力分立;责任政府;行政法治;司法独立;多党制原则和所有政党的机会平等,其中包括根据宪法建立并进行活动的反对派的权利。”[5]

   除去对多党制和政党平等的规定,该定义并未对经典自由民主宪政秩序的内涵做出多少丰富。其中的一个表现是,《基本法》将社会国体规定为不可修改的宪法原则,该定义却没有提及任何第二代基本权利。在该定义中,人们也不能直接觉察出该秩序反抗对其进行破坏和颠覆的倾向,说明自由民主的基本秩序与保护该秩序的自卫民主制度在规范逻辑上并不存在必然联系,两者在理论上就有相互剥离的可能。该判决并未直接提及自卫民主的概念,在1956年德国共产党(KPD)取缔判决、即第二份政党取缔判决中,法院才指出,《基本法》的制定者放弃了过去针对不同政党的政治中立态度,表现出对“自卫民主”的承认态度。[6]该判决清楚地阐释出当自卫民主作用于《基本法》的自由民主的基本秩序时,该宪法秩序已经放弃了经典宪政民主秩序对政治过程的价值中立观,宪法秩序的一些内容、原则不能被更改甚至讨论,如果有公民或组织进行了这样的活动,宪法秩序将一改过去的中立态度,会对这些公民或组织进行宪法惩罚。针对不同的组织《基本法》规定了三种惩罚措施:取缔社团、剥夺个人基本权利以及取缔政党。

   需要注意的是,在这三种惩罚措施中,社团取缔并不直接需要法院的批准,可以由联邦或州的内政部长做出取缔决定,属于行政法事项,因此是一个被频繁行使的权力,以极右翼社团为例,到2011年为止,在联邦层面上至少有16个社团、在州层面上有72个社团被取缔,[7]而法院对社团取缔的审查只限制在传统的行政法治范围内并且表现出对行政机关决定的很大尊重。对于剥夺个人基本权利,目前法院一共收到过四次取缔申请,但是都以不存在对自由民主的基本秩序的实际危险为由驳回了取缔申请,[8]因此是一项从未被使用过的宪法权力,实践中对个人权利的限制也主要是通过刑事制裁来发挥作用。[9]在这种情况下,在宪法层面上最重要的自卫民主实践形式是政党取缔,法院对自卫民主的各种基本问题的讨论,都是在其三个政党取缔判决中做出。联邦宪法法院在政党取缔判决中对自卫民主的各种具体阐释和态度变化,将在很大程度上反映出自卫民主理论在《基本法》实践中的实际地位嬗变的风向标作用。

   从这三种主要的惩罚措施我们可以看出,首先,自卫民主的实践对象是公民和社会组织,而非违宪责任的传统承担者国家机关。如果说在经典宪政民主模式中,宪法秩序只是对公民要求唯唯听命的产物,即只要公民在植根于社会生活的政治过程进行了理性讨论,宪法秩序都要无条件地接受该讨论的决定,而判断讨论过程是否理性的标准又来自于随时可以被政治过程修改的宪法文本本身,从而表现出宪法秩序对政治过程的价值中立性。将该理论逻辑推至极端,人们或许可以认为,宪法秩序有如个人一样拥有自杀的权利。在自卫民主理论下,宪法秩序却反过来要求公民对其的服从义务,成为了一种客观价值秩序,宪法秩序的一些核心内容更脱离了政治过程的影响。经典宪政民主模式中各种权利义务的适用领域,也从政治制度领域膨胀出去,渗透到了德国法制、尤其是公法制度的方方面面,其中一个比较典型的例子是公务员法规定的公务员忠诚义务。公务员法规定,公务员应当按照《基本法》的精神信仰自由民主的基本秩序,并积极投身于维护该秩序。[10]法院将其解读为公务员应当发自内心地拥护并忠诚于自由民主的基本秩序,而不仅仅是一种表面的忠诚义务,因此,某个社团具有违宪性争议时,该社团的成员、甚至其以前的成员将没有担任公务员的权利。[11]公务员有在宪法框架内批评政府的宪法权利,但是不能置疑国家及其宪法根基。[12]

   此外,在德国《刑法典》中有关于反对自由民主的基本秩序的行为将受到刑事制裁的规定。[13]在普通的刑事警察和情报部门之外,《基本法》更授权德国联邦和州建立专门的宪法保卫局系统,用于收集有可能危害宪法秩序的个人与组织的各种信息并发布相应的报告。[14]宪法保卫局的报告没有直接的法律约束力,但是在实践中会成为其它国家机关的重要判断依据,例如影响对相关社团合宪性的判断。宪法保卫局在建立之初就面临着各种指责,尤其是其对公民与个人政治活动的窥视难免引起损害政治自由方面的指责。我们在第三份政党取缔判决中,将很快看到这种对潜在危险的指责变成了现实的危害。

   (三)自卫民主与政党取缔的继承与发展

   自卫民主与经典宪政模式中的违宪审查和紧急状态权力看似具有一定的相似性,其内涵则完全不同。违宪审查的一个重要对象是议会立法活动。当议会中的多数政党通过某一决定后,违宪审查将可能否定该决定的宪法有效性,当这一制度持续运作时,多数政党的政治自由势必受到限制。但是自卫民主不可以因此被认为是将违宪审查推向极端的结果。违宪审查否定的是政治过程某一特定时间产出的政治决策,自卫民主则是完全否定了政治过程中的某一参与者在将来的参与权。如果将政治过程视作产出政治决策的黑箱的话,从理论上说宪法审查机关则是处于该黑箱之外的中立观察者,当它行使违宪审查权时,它只是在否认该黑箱某一时刻的输出结果,该黑箱受该判决结果的影响将重新进行其决策过程,宪法审查机关并不直接干扰该黑箱的内部运作机制。在行使自卫民主权力时,宪法审查机关将进入该黑箱,剔除宪法审查机关认为不符合宪法要求的部件,其对政治过程的干涉程度与违宪审查相比有着质的不同。

   自卫民主与紧急状态也不相同。紧急状态情况下,国家的宪法秩序处于生死攸关的关头,正常的宪法秩序不得不为了自身的生存而被暂时搁置,所谓“紧急状态下无法律”。此时,宪法中是否具有紧急状态条款,其实都不会阻止有实力的国家机关行使这种特别权力。自卫民主权力的行使则与国家是否处于紧急状态没有直接的关联,例如按照政党取缔条款的文本规定,是否存在实际危险并不是行使该权力的条件,政党本身的政治倾向和活动性质就将决定其是否达到违宪标准。因此,自卫民主取缔行使的是一种预防性权力,预防任何对《基本法》秩序有着潜在威胁的政党的出现和发展。

不过,需要注意的是,尽管有这些不同,自卫民主理论下的政党取缔制度却并非《基本法》对德国法制的创造。早在德意志第二帝国时期就存在着《反社会主义者法案》,它规定政府有义务取缔社会民主党人和共产主义者组成的社团,[15]这或许是德国法律实践中针对某种特定的政治组织或政治思想的取缔规定的始作俑者。而在1922年魏玛共和国成立之初,议会就通过了作为特别刑事法律的《保护共和国法》,[16]针对削弱和破坏魏玛共和政体的行为做出了处罚性规定,第二帝国时代针对社会主义的特别规定被转化成了一个抽象的“保卫共和国”原则,(点击此处阅读下一页)

本文责编:lihongji
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文章来源:《德国研究》2014年第4期
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