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何哲:政府边界问题

——基于政府权力边界、职责边界、效率边界与能力边界的解构分析

更新时间:2016-08-20 14:07:58
作者: 何哲  

  

   摘要:政府边界问题对于理解什么是政府,以及政府的合适规模,应该承担的职能以及政府与社会、市场的关系等一系列问题极为重要。然而,对这一问题的深入探究还远不够。本文认为,政府边界问题实际上有两个层面,在显性层面体现为政府的实际规模和所支配的资源;在隐性层面体现为政府的权力边界、职责边界、效率边界和能力边界:其中权力边界界定了政府所拥有的权力运行范围;职责边界界定了政府应该要做什么和发挥什么作用;效率边界反映的是在哪个范围内政府的行为是有效率;能力边界体现的是政府所能够发挥作用的最大范围。这四种隐性边界的共同界定并外化为政府显性边界,并且规范和塑造了政府与社会、市场之间的关系。在此基础上,本文进一步从边界范围的比较和权力-职责以及效率-能力维度两个维度,研究了政府职能的优化以及与社会、市场的关系问题。

  

   关键词:政府边界;职能;规模;合理化

  

   作者简介:何哲(男,1982-)陕西西安人,博士,现为国家行政学院公共管理教研部副研究员,国家战略研究中心秘书长,研究方向包括:网络社会治理、行政体制改革、国家战略、中国制造业服务化等。

  

   在政治学或者公共管理学的研究中,对于什么是政府,政府的界定、职能、组成、结构等一直都是主要的研究对象和内容。然而,长期以来,对于一个基本的问题依然缺乏有效和深入的探索。这一问题就是政府的边界问题。

  

   这一问题虽然看似简单,但实际却异常复杂。因为这一问题与很多基础性问题都高度相关,比如在理论层面,什么是政府?应该怎么样去看待政府?政府应该掌握什么权力?政府应该承担什么样的公共职责和社会责任?在实践层面,政府的规模应该有多大,支配资源多少为合理?政府应该掌握的具体行政权力是哪些,应该如何划分政府之间的权力等等。只有回答了系统的回答了政府边界问题,也才能更进一步的加深对这些问题的理解,反之也是如此。

  

   尽管政府边界问题如此重要,然而目前在学术研究中却未给予充分足够的重视和探究。这既有这一问题本身的原因(如含义复杂,界定困难),也有应用型社会科学研究视角的问题,比如研究中更加关注与现实相关的问题等。总之,目前对这一问题还缺乏足够的明确回答,这就直接制约了现实中政府的最优化合理化等的改革措施。比如,在现实改革中经常遇到的瓶颈问题是,政府改革到底的目标在哪里,到底应该如何划分政府、市场、社会之间的关系,简政放权的底线在哪里等等。

  

   问题的重要性是一方面,从影响因素来看,政府的边界既包括政府的权力范围,也包括政府行使的职能职责界限,也包括政府的规模等。从更深层次来看,政府的边界还与政府所处的政治体制,政府本身所具有的能力,政府的组织结构,组织效率,社会技术环境等一系列问题高度相关。因此这一问题影响因素众多,问题实际上也高度复杂。这也制约了学术研究的进一步探索。所以政府边界问题是一个看似简单实则极为复杂深奥的问题。

  

   本文的目的就试图对这一问题进行探索,试图通过结构政府边界的深层次维度,建立一个基本的政府边界的解释模型,并集中在三个方面进行逐次探讨:1)政府边界到底应该如何来界定,都有哪些类型,也就是回答当我们谈到政府边界问题时,具体指的是什么?2)进一步,政府边界到底与哪些因素相关,受哪些要素影响;3)这些因素之间的相关作用关系如何并且是如何共同决定政府的边界问题的?最后,在此模型基础上,回答政府最优边界的设置和政府改革目标等问题。

  

   一、问题的提出

  

   尽管人类从数千年前就形成了政府,并且已经有大量的关于政府性质和功能的论述等,然而,一个基本的问题依然没有形成明确的解释,也就是政府的边界在哪里,是由什么所确定的?尽管对于什么是政府,政府的产生已经有了大量的解释(如典型的控制暴力说,契约说,委托代理说等)。然而,政府在形成以后,到底是什么因素决定了政府的边界,为什么有的政府大,有的政府小?什么样的政府是合适的?这一系列相关问题都没有得到很好的回答。正如同通过解释“公司边界问题”可以有效的拓展人们对经济和社会构成的理解一样,对于政府边界问题的探讨同样可以极大加深人们政治学、公共管理等一系列问题的理解。

  

   当然,对于这一问题的探究,也并不是没有之前的努力。比如,从公共选择理论的角度,国外学者们从居住人数、税收、公共服务提供、选举、社区利益、文化等角度探讨过政府边界的优化问题,但国外研究中的政府边界主要是地理意义上的政府区划边界[[1]-[2]],而很少是从职能角度。其基本的观点认为,政府地理边界最优的区域规模是考虑到税收后,区域公共服务(交通、医疗、教育等)提供最优化的状况。这种视角虽然简单,然而,却依然给我们打下了一个探讨政府边界的有效基础。另外对于职能的探讨可以延伸到政府管理最早期,例如洛克在其《政府论》中就认为,政府的核心职能是立法和保护私有财产[[3]]。此后随着不同国家制度的建立,围绕着政府职能衍生出了全能型政府、有限型政府等各种视角与观点。

  

   而在国内,政府边界问题更多指抽象层面上政府的作用范围,囊括了规模、职能、权力、效率、能力等一系列问题,由于这一问题的模糊性与复杂性,因此对于不多的讨论政府边界本身的研究往往是多维度甚至是模糊的。如王磊、刘西秦讨论了交易费用与政府边界的问题,其核心还是在于政府的税收耗费和规模,对政府边界问题本身并没有深入的探究[[4]]。高玉林概要性的探讨了政府与个人、政府与政党、政府与市场、政府与社会、政府与法律的功能划分问题,从这些侧面间接描述了政府的边界,这实际还是侧重于政府的职能范围[[5]]。刘伟则从纯逻辑的角度,讨论了国家与社会、社会正义本身、公众意见与利益的独立性的视角下讨论了政府的有限权力问题,这实际上是谈的有限政府的问题[[6]]。高立伟、罗芳则从地方政府的权力大小的视角探讨了地方政府的边界问题[[7]] 。苟明俐则探讨了政府干预市场的行为边界[[8]]。林明灯从政府权力行使的角度探讨了政府权力的界限[9]。总而言之,在国内不多的对政府边界问题本身的探讨中,还缺乏深刻的勾勒和较为系统的问题解构与架构。这也制约了进一步理论上的探讨和改革的深入。

  

   随着当前行政体制改革的深入,对政府边界问题这一问题本身的界定的迫切性越发突显出来。因为无法界定政府边界就无法厘清“政府-社会-市场”的关系问题[[10]],而这三者的关系,恰恰是当前行政体制改革的重点、焦点、难点。而政府的职能并不直接等同于政府的边界。因此,系统的探讨政府边界问题,给予清晰的解构,无论对于学术研究也好,对于政府改革也好,都是极为重要的,可以称之为学术与政府改革的焦点问题和基础性问题。

  

   二、政府边界问题的复杂性—政府的显性边界与隐性边界

  

   尽管学术界还是政府都高度认可这一问题的重要性,然而对这一问题的探讨却几乎并没有形成多少理论上的结果,造成这一现象的复杂性在于三个方面,一方面是这一问题的本身的多维度性,政府边界问题包涵了诸多的方面,因为边界一词,既包括了政府的职能,也包括了政府的规模、能力和权力等一系列问题。因此,要解决政府边界问题首先要清晰界定当我们谈论政府边界时,到底谈论的是什么边界?这就要求对政府边界这一模糊的概念集进行进一步的解构分析。

  

   另一方面,从具体问题角度,政府边界问题本质上属于组织边界问题,然而,组织边界问题本身就是极为复杂的[[11]]。而政府又是最为复杂的一种精妙的社会结构和组织,其渗透着复杂的多种维度和目标,例如政府不仅仅有公益性,还有一定程度上的经济性,也体现了复杂的权力平衡。这就使得任何单一分析政府边界的理论都很难给予全面的解释。本文正是希望能够在这一领域,通过对政府边界问题的细致讨论,界定政府边界问题的具体内涵和外延,并以此为基础提出和勾勒解决政府边界问题的基本理论框架。使得对政府边界以及相关问题的理论探讨和实践改革有所借鉴和裨益。

  

   第三种复杂性是来自于语义上的复杂性,往往在现实中往往谈到政府边界时,在语义上有多种含混的表述,因此,解构边界问题,也需要在语义上给予澄清和界定。

  

   因此,本文认为,分析政府边界问题,首先要明确当提到“政府边界”时具体指的是什么?实际上,从语义角度,政府边界其核心难点不在于边界一词的解释,而在于政府一词的解释。从边界的解释而言,辞海对边界的解释是“地区和地区之间的界线”。引申到政府边界问题,就是作为社会中一种特殊组织形态的政府与其他非政府的社会中其他组织的界线。所以,这一问题的难点不在于如何理解边界,而在于如何理解政府。所以当我们提及政府边界问题时,其实质是在从哪一个维度来衡量和透视政府。

  

   2.1显性的“政府”与隐性的“政府”

  

   在现实语义中,“政府”一词存在两种明显的内涵,一种是显性的政府,一种是隐性的政府。所谓显性的政府,即政府在现实世界中的具象化实体,具体指就是指行政机构所拥有的人员、资产、各种组织以及其他直接间接控制的各种形态的资源。而所谓隐性的政府,是指政府所具有的各种公权力和影响力,这种公权力和影响力能够对社会实现直接和间接的控制。显性政府和隐性的政府互为表里的:一方面,显性政府是隐性政府的作用的实体化;另一方面,隐性政府由于显性政府实体的存在而保障其基本权力运作。例如,显性政府中的公务人员的存在以及各种政府掌握的实体如资产等是为了行使行政权力以及为了保障行政权力;而行政权力也确立了公务人员在执行公务时的法律权威。

  

   2.2显性 “政府边界”与隐性 “政府边界”

  

   2.2.1显性政府边界—政府实体化资源规模大小

  

存在显性政府和隐形政府,也就相互对应着显性政府边界和隐性政府边界。具体而言显性边界更加容易理解,对于显性政府边界而言,就是指政府所对应的实体大小,即政府的人员、资产、税收、各种形态的组织资源以及政府所拥有的其他实际法定资源规模。体现了政府作为公共组织中的一种所直接拥有、支配的公共资源的多少。(点击此处阅读下一页)

本文责编:川先生
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