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蔡拓:全球治理的反思与展望

更新时间:2016-03-12 00:40:32
作者: 蔡拓  

   【内容提要】 作为当代人类社会生活,特别是当代国际关系的主题,全球治理无论是其取得的成就还是暴露出的问题,都受到人们的广泛关注。在当前全球治理陷入困境的情况下,急需对全球治理进行反思,即全球治理既要坚持全球主义的基点,又要充分认识国家的主导作用,克服参与与责任赤字,体现公正与法治。在全球治理的未来发展上,应倡导深度全球治理、有效全球治理、理性与和谐的全球治理。

   【关 键 词】全球治理/全球化/全球主义/国家主义

  

   关于全球治理的理论探讨与实践展开已有二十余年的历史,尽管时间不长,但是意义深远。全球治理不仅仍是当代国际关系的主题,而且将长期影响人类的命运。因此,反思全球治理进程中的问题,总结经验,并在此基础上探究深化和改善全球治理的理念与途径,展望其未来,就是十分必要的。

   一、全球治理的反思

   (一)坚持全球主义的基点

   全球治理兴起于20世纪90年代初,并且深刻影响了20世纪最后十年的国际关系与国际事务,这十年甚至可称为全球治理的第一个高峰,其间既有理论上系统、深入的阐述,又有广泛和有力的实践活动。但是新世纪以来,伴随“9•11”事件和国际金融危机的爆发,全球治理的表现远不尽如人意,大大低于人们的期盼,于是质疑、批评,甚至反对之声四起。与此同时,国家在全球治理主体中的作用被片面突出,国际治理再度受到青睐,更令人深思的是国家主义理念、价值的强势回归。

   鉴于此,对全球治理的反思必须首先明确其价值基点。确切地说,全球治理到底立足于国家主义、国际主义还是全球主义,这个尖锐的问题必须理清,不能含糊,也不能回避。全球治理是时代的产物,是对人类社会面临的新问题、新走向的积极回应。当代人类社会生活的全球相互依存,已经开始把全球现象、全球问题、全球价值等等新元素融入世界历史,人类已不可能再局限于领土国家之内应对生存挑战,推动社会进步,实现可持续发展。因此,传统的国家主义、国际主义不可能作为全球治理的价值基点。国家主义和国际主义对国家的崇拜、对中心的崇拜、对权力的崇拜根本尤法适应全球化时代所面临的复杂、多元、多层次并相互交织的人类公共事务,而且植根于国家主义价值的各种制度、规范与组织,在全球性的公共事务面前也大都丧失了效用和行动力。毫无疑问,只有全球主义才是全球治理的价值基点。“全球主义是一种区别于国家主义的世界整体论和人类中心论的文化意识、社会主张、行为方式”①。全球主义视野下的全球治理在理论上强调两点,一是审视当代国际事务必须要有全球视野、全球观念;二是参与治理的主体必须从传统国家行为体扩展到非国家行为体,即包括政府间国际组织、非政府间国际组织、跨国公司、跨国倡议网络等多元行为体。换言之,要突破传统的现实主义、领土政治、国际治理,在相互依存的整体性世界中认识和处理国际事务。显然,全球治理的理论精髓正反映了全球主义的价值追求和理念,与国家主义是有本质区别的。如果全球治理丧失或放弃了全球主义的价值基点,那就不能称之为全球治理。如果因为全球治理陷入低效甚至失灵的困境,就简单地认为全球治理过于理想,言之过早,而回归国家治理、国际治理的旧途,那是毫无出路的。

   当然,强调全球治理的全球主义价值基点,并非意味着忽视甚至否认国家在全球治理中的现实作用。事实上,只有全球主义与国家主义的紧密和有效结合,才是推动和改善全球治理的唯一选择。

   (二)充分认识国家的主导作用

   坚持全球主义的基点固然是全球治理的前提和质的规定性,但必须同时真正承认并落实国家在全球治理中不可替代的主导作用。这是因为,首先,国家是当代国际关系与国际事务的最基本、最主要的行为体,全球治理所涉及的各种议题、事务,都首先与国家息息相关。其次,国家拥有更多、更强的实施全球治理的能力与合法性。当今的全球治理之所以低效,除了国家主义作祟外,主要是因为缺乏协调和处理全球事务与关系的权威。尽管政府间国际组织、非政府间国际组织乃至跨国公司都积极介入全球事务,但它们推行其决定的能力远为不足,能被人们广泛接受的合法性也明显欠缺,所以在很大程度上尚难以独立有效地应对全球性问题,而主权国家恰恰在行动能力和合法性上拥有一定优势,成为落实和推进全球治理的最有效力量。正因为国家的上述特点和优势,在现实的全球治理中。人们深切感受到了国家的主导作用,如国家在应对“9•11”事件和2008年的国际金融危机中发挥的主导作用是毋庸置疑的,非国家行为体在议程、能力和影响上都难以和国家相比。因此,要充分发挥国家在全球治理中的特殊重要作用。正是国家的现实作用,以及国家乃至国家间关系与事务在全球治理中所具有的主导性,使我们有理由说,在一定意义上全球治理又离不开国家主义。

   这里要注意的是,对国家在全球治理中的地位与作用的认识容易出现两种片面性。一种片面性是排斥或否认国家在全球治理中的作用,至少是对国家参与全球治理的重要性认识不足。由于全球治理是针对国家和国际治理失灵或失效提出的,其理论基点是全球主义,是对非政府组织参与全球治理的强调,所以容易导致走向否定国家作用的极端。另一种片面性是夸大国家在全球治理中的主导作用,迷恋甚至迷信国家,主张回归传统的国家主义。这种倾向正是当下全球治理中的隐患。国家在新世纪头十年应对全球性危机中的突出作用,在某种程度上导致国家的强势回归,这种倾向是极为危险的,应当高度警惕。在全球治理中,要给国家以正确的定位,有两种理论观点值得重视。一种是“元治理”理论②,另一种是全球主义观照下的国家主义理论③。“元治理”理论强调国家或地方上的政治权威介入自治组织、网络组织和治理团体的组织过程。政治权威提供了治理所需要的基本规则,确保不同治理机制和规则的兼容性或连贯性,充当政策共同体中对话的主要组织者;形成一种有组织的对情报和信息的相对垄断,从而塑造人们的认知预期;在治理团体内部和外部有冲突和争议时充当“上诉法庭”;政治权威也准备在治理失败时履行自己的政治责任等。虽然“元治理”理论主要是针对国内公共事务治理而言的,但其对治理理论中“社会中心”的校正,强调作为元理论者的国家不再是最高权威,需要通过协调其他主体来“延伸”自己的权力,需要向公民社会和市场放权,无疑是有启发性的,完全适用于全球治理。全球主义观照下的国家主义对全球治理的意义是,主张在理论和价值起点上鲜明地高举全球主义的旗帜,强调人类的共同利益和共同价值追求,共存共赢,而在治理过程和实践中要充分认识国家的特殊重要作用,尊重不同制度、不同发展阶段和历史传统的国家在全球治理中所采取的有区别的政策,尊重国家合理与有节制的利益诉求,努力寻求全球主义与国家主义的平衡,寻求起点论和过程论的协调。

   (三)克服参与与责任赤字

   全球治理的主要特点之一就是行为体的多元性与广泛性,具体而言,就是来自政府、社会、市场三大领域的诸多行为体的积极参与、携手共治。20世纪90年代全球治理兴起以来,全球治理的行为体的确更加多元,数量也日益增多,尤其表现为非国家行为体力量与作用的加大。但是,为什么我们今天反思全球治理还要特别强调参与的赤字呢?这是因为全球治理的参与现实与全球治理的内在参与要求还相差甚远。首先,从国家层面来讲,不少国家,主要是广大发展中国家还很难有效参与全球治理,它们的声音、意愿得不到充分的反映与重视。究其原因,或是现有全球治理结构的失衡与不公正阻碍了它们对全球治理的参与,或是为国家自身的贫困、内战所拖累,没有能力介入人类公共事务。因此全球治理在很大程度上还是“半球治理”④。其次,从社会层面看,与国家、政府相比,全球公民社会、非政府间国际组织由于受到能力、合法性的制约对全球公共事务的影响仍然有限。同时,由于发达国家与发展中国家非政府组织的发展水平很不平衡,它们在全球治理的发言权上自然也就不对等,而有影响的国际非政府组织往往左右甚至取代存在于各国各地区的一般性非政府组织的意愿,表现出精英治理色彩,从而在客观上制约了参与的广泛性。再次,由于未能摆脱国家主义的束缚,不能认清全球化的大趋势,认同相互依存的新指向,无论是国家行为体还是非国家行为体中都存在怀疑、抵制全球治理的言行,有的甚至认为全球治理是西方资本主义国家垄断国际事务的工具,这无疑会把自己置身于全球治理的行列之外。由此可见,对全球治理的参与,无论在范围、数量还是能力方面,都远未达到全球共治的程度,尤其是从全球民主、大众参与的角度来讲,更是欠缺。所以,克服全球治理的参与赤字仍是一个急迫而重要的议题。对此,需要在三个方面着力:一是提高广大发展中国家和非政府组织的治理能力;二是推进治理机制的改革,拓展和完善参与全球治理的渠道,从制度上保障参与的公平性、广泛性;三是克服国家主义的诱惑与束缚,强化人类共同体意识,确立全球主义的理念与价值。

   全球治理是人类的共同事务,关涉到人类的整体利益,它不仅要求广泛的参与,同时还要求广泛的责任,是参与与责任、权利与义务的共存与统一。当今的全球治理不仅存在上述的参与赤字,还存在明显的责任赤字。这里,责任赤字突出表现为提供和管理全球公共物品的意愿和行动的严重缺失。诸多全球性问题的解决和公共事务的处理,有赖于全球公共物品的提供与有效管理。提供和管理全球公共物品不仅意味着要有资金、物力、人力的投入,还要勇于进行制度设计与协调,敢于提出引领全球治理的新的价值与理念,总之是一件费时、费力、费财还未必讨好的事情。在以无政府状态为特征的国际社会,各国对全球公共物品大都采取免费搭车的立场与政策,从而导致全球公共物品的缺失。所以,全球治理的责任赤字是各国都必须反省的问题,发达国家总认为自己吃亏不愿多尽责,广大发展中国家往往又以自身国力不足作为搭便车的借口。其实,根源还在于国家主义的理念,即国家自利性考虑至上,人们依旧把追求国家权力与利益视为国际关系的本质和国家行为的根本动力,把应对全球化和全球性问题的全球治理视为国家实现自身利益的新手段,至于是否或怎样提供更多全球公共物品,则完全取决于趋利避害的国家利益衡量。所以克服责任赤字,同样首先要进行价值观的革命,从国家主义走向全球主义。当然,全球治理的责任赤字不仅是观念、价值的问题,也的确存在能力不足、国力不足的问题。因此,加快发展,增强国力,显然是克服全球治理责任赤字的重要一环。

   (四)体现公正与法治

公正、公平、社会正义是人类的永恒价值追求,它要求落实到社会生活的各个领域、各个层面。反思当前的全球治理,一个重要视角就是公平、正义的视角。而正是立足于这一视角,我们深切感受到现实的沉重,同时也更能理解全球治理缘何出现困境。全球治理议题覆盖全球,并服务于全球,它理应是多元行为体广泛参与、平等对话、积极尽责的过程与活动,以实现人类的共同利益。但是这种理论上的规定性需要相应的实力依托、合理的政治安排,以及有效的制度保障才能变为现实,否则就是一句空话。而当代的国际社会恰恰在这些方面表现出不公正。全球化的不平衡扩大了世界上的贫富差距,使富国更富,穷国更穷。现有的国际体系与国际秩序仍为发达国家所主导,在政治框架和制度设计上对发达国家更为有利,赋予它们更多的权力和利益。这种状况一方面导致广大发展中国家缺少实际的治理能力;另一方面制约甚至剥夺了它们表达意愿的权利,进而损害它们的利益,扼杀它们积极参与全球治理的热情。所以,全球治理中的不公正,不仅造成利益的分化与对抗,使实现人类共同利益成为泡影,更严重的后果是可能葬送本来就较脆弱的共同价值、共同伦理、共同文化,导致对全球治理认同的破灭。这正是我们格外关注全球治理中的不公正的理由。显然,全球治理中的公正性问题并非多么深奥的理论问题,而是现实的政治问题、法律问题,要求我们从实践上给予高度重视,并着力于具体的政策和制度设计与保障。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:《天津社会科学》2015年1期
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