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景天魁 毕天云:从小福利迈向大福利:中国特色福利制度的新阶段

更新时间:2015-08-23 08:50:51
作者: 景天魁 (进入专栏)   毕天云  

   社会福利制度是以保障和改善民生为宗旨的社会制度,在以民生为重点的社会建设中具有举足轻重的战略地位。经过60年的发展和改革,我国的社会福利制度建设取得了巨大成就,同时也存在一些突出问题。在全面建设小康社会与构建和谐社会的历史条件下,迫切需要在继承历史的基础上把中国社会福利制度推向新的发展阶段。我们认为,从小福利迈向大福利是中国特色福利制度发展的新阶段,逐步实现这一转变非常必要,而且时机已经到来。

   一、小福利概念及其局限

   (一)小福利概念的含义。

   在我国,理论界和实务界对社会福利概念的界定和使用存在着不同的理解,但长期以来,占主导地位的观点是小福利概念。小福利概念的核心观点是从狭义角度界定社会福利,主要指以下三种含义:

   一是指为弱势群体提供的福利即特殊福利。这种福利观从福利供给对象的角度界定社会福利,认为社会福利的对象不是全体社会成员,而是部分特殊成员即社会弱势群体,社会福利是国家和社会为弱势群体提供的收入和服务保障,主要包括老年人福利、儿童福利和残疾人福利。这个意义上的福利概念类似西方学者所说的“选择性福利”或“补救性福利”。

   二是指由民政部门提供的福利即民政福利。这种福利观从福利供给主体的角度界定社会福利,认为社会福利是由民政部门代表国家提供给弱势群体(如老人、残疾人、孤儿和优抚对象等)的收入和服务保障。(周良才主编:《中国社会福利》,北京大学出版社2008年版,第3页)这种福利观强调国家(政府)的福利供给责任,认为国家(政府)是最重要甚至是唯一的责任主体,把社会福利等同于国家福利或政府福利。这个意义上的社会福利概念是我国民政福利实践中最常用的定义,也是中国人最熟悉的福利概念。正是因为这种福利观的长期存在,我们才能准确地理解民政部门提出“社会福利社会化”的由来及其本质含义。

   三是指居于社会保障体系最高层次的福利。这种福利观从福利供给目标的角度界定社会福利,认为社会保障体系包括社会救助、社会保险和社会福利三个层次,社会福利是社会保障体系的最高层次。(孙光德、董克用主编:《社会保障概论》,中国人民大学出版社2000年版,第26—33页)社会救助的目标是维持社会成员的最低生活水平,社会保险的目标是维持社会成员的基本生活水准,社会福利的目标是提高公民的生活水平和生活质量。这个意义上的社会福利概念在我国社会保障研究中具有相当的代表性,认为社会福利属于社会保障的下位概念,是社会保障体系的一个组成部分。

   (二)小福利概念的局限。

   小福利概念的三种含义实际上可以归纳为两种类型的福利观:第一类可称为“补救性的小福利观”。第一种和第二种含义虽然理论界定的角度不同,但二者在实践中没有本质区别。之所以称为“补救性的小福利观”,是因为二者都是针对已经存在的社会问题进行“事后补救”,二者都坚持福利供给对象的选择性,二者都强调国家(政府)承担主要的福利供给责任,属于“雪中送炭”式的福利。另一类可称为“发展性的小福利观”。第三种含义的小福利概念所强调的不是社会福利的补救功能,而是突出社会福利对于改善和提高社会成员生活质量的作用,属于“锦上添花”式的福利。实事求是地说,这种类型或成分的社会福利在我国社会保障体系中还比较少。

   综观小福利概念,存在着四个局限:第一,福利对象的局限。小福利概念把福利对象仅仅限于部分社会成员即弱势群体,社会福利似乎只是社会弱势群体的“专利”。然而,社会福利的本质属性是社会性,最终要覆盖到所有的社会成员,才是真正的社会福利。第二,福利内容的局限。小福利概念以人群为标准来划分社会福利的内容,这种划分标准很值得商榷。我们认为,只有以社会成员共同的基本福利需求为标准划分社会福利的内容,才具有本质分类的意义。第三,福利主体的局限。在小福利概念中,福利供给主体比较单一,基本上或主要局限于国家或政府,社会福利基本等同于“国家福利”或“政府福利”。众所周知,现代社会的福利供给主体应该是多元化的。第四,福利方式的局限。小福利概念把社会福利与社会救助和社会保险并列,认为只有免费供给或无偿供给的才是社会福利,排除了社会救助和社会保险的福利属性。更进一步说,这种认识还会加剧或助长社会成员视福利为“免费午餐”的意识。

   总之,由于小福利概念的狭义性导致了狭隘性,势必使绝大多数社会成员被排斥在社会福利的范畴之外。按照小福利概念,社会救助和社会保险不属于社会福利的范围,只接受过社会救助和社会保险的社会成员可以说“没有享受过社会福利”;长久如此,可能会导致相当数量的社会成员产生社会福利权利上的“相对剥夺感”,这是一个可以预见的“非预期后果”。因此,随着社会历史条件的变化,扩展小福利概念的内涵与外延已势在必行。

   二、大福利概念及其意义

   (一)大福利概念的含义。

   在社会福利学界,国外学者一般在广义上使用社会福利概念,国内也有少数学者赞成和主张大福利概念,认为社会福利的外延大于或等于社会保障。关于社会福利与社会保障的关系,国内学术界已有多篇文章进行过专门讨论,但问题依然没有解决。本文不想纠缠于此,而是换一种思路讨论大福利概念。

   本文中的大福利概念包括以下四层含义:

   第一,大福利是以全体社会成员为对象的社会福利。从发展的角度看,社会福利最终要覆盖到所有的社会成员。这里的全体社会成员有两个意思:一是所有的社会成员都将纳入社会福利体系的保护范围,都能享受到社会福利;当然,这不等于所有社会成员都能享受同等的社会福利,都能享受相同的社会福利。二是所有的社会成员都能享受某一福利项目。如我国正在构建的医疗保障体系(城镇职工基本医疗保险制度、城镇居民基本医疗保险制度和新型农村合作医疗制度)将实现“全民医保”,满足全民的健康福利需求。

   第二,大福利是以社会成员的基本福利需求为本的社会福利。大福利概念以社会成员的基本福利需求为中心,社会成员的基本福利需求主要包括教育福利需求、工作福利需求、健康福利需求、养老福利需求和居住福利需求,大福利概念中的福利内容(项目)主要包括教育福利、就业(工作)福利、健康福利、养老福利和住房(居住)福利等。由于这些福利项目集中反映了民生的基本内容,大福利也可以叫做以民生为本的社会福利。

   第三,大福利是多元主体共同提供福利支持的社会福利。大福利概念中的福利供给主体包括政府组织、市场组织和社会组织(即民间组织)等现代社会中的三大部门,最主要的组织包括家庭、政府、单位和非营利组织(或慈善组织),其中最重要的是政府。

   第四,大福利是包括社会救助、社会保险、公共福利和社会互助等四种供给方式的社会福利。在大福利概念中,社会成员获得福利的途径既有缴费性方式(社会保险)也有免费性方式(社会救助和公共福利),既有强制性方式(社会保险)也有自愿性方式(社会互助)。

   上述四层含义清楚地说明,大福利之所以为大福利,正是因为它具有对象的广泛性、内容的基本性、主体的多元性和方式的多样性等四大特征。相对于小福利概念,这些既是大福利概念的特点,也是大福利概念的优点。

   (二)大福利概念的意义。

   第一,有利于划清中国特色福利制度与“福利国家”和“高福利”的界限。

   大福利是一个具有中国特色的概念,反映中国特色福利制度的发展方向,体现中国特色福利制度新阶段的特征,不同于“福利国家”和“高福利”。

   首先,“大福利”不是“福利国家”。众所周知,“福利国家”是一个具有特定内涵的概念,背后隐含着浓厚的政治含义和意识形态色彩。“福利国家”最早产生于发达的西方资本主义国家(英国)。尽管西方发达资本主义国家在建立和完善社会福利制度的进程中确实属于“先行者”,但发展社会福利不是资本主义社会特有的“专利”,而是工业化、市场化和现代化的必然要求和产物。社会主义制度的先进性和优越性要求社会主义国家高度重视人民大众的民生问题和福利问题,不断扩大社会福利的覆盖面,提高社会成员的福利水平。因此,提出和实施大福利,与“福利国家”之间没有本质联系。

   其次,“大福利”不是“高福利”。提出“大福利”不是鼓吹“高福利”。就中国目前社会福利的覆盖面和水平而言,问题的关键不是“福利过剩”和“福利过度”,而是覆盖面窄、水平低即“福利不足”和“福利缺乏”。根据国家统计局公布的数据,截至2008年底,全国参加城镇基本养老保险的人数为21890万人,参加城镇基本医疗保险的人数为31698万人,参加失业保险的人数为12400万人,参加工伤保险的人数为13810万人,参加生育保险的人数为9181万人。尤为突出的是,占中国人口总数54.3%的农村居民尚未有完善的社会养老保险制度,规范的农村最低生活保障制度也未形成,等等。正因为如此,十七大报告才提出要“加快推进以改善民生为重点的社会建设”,到2020年基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系。

   第二,有利于促进社会保障体系建设中“碎片化”制度的有机整合。

   我国社会保障体系建设实践中存在着非常突出的“碎片化”或“分散化”现象,迫切需要整合。一是理论界定与管理实践之间的脱节。在理论界定中,社会保障包括社会救助、社会保险和社会福利(小福利),但是,我国新组建的“人力资源与社会保障部”(原“劳动与社会保障部”)长期以来只是主管社会保险(社会福利与社会救助由民政部门主管),准确的名称应为“人力资源与社会保险部”。二是同一福利制度被分割在不同的政府主管部门。如健康福利制度(或医疗保障制度)中的城镇职工基本医疗保险和城镇居民基本医疗保险由劳动保障部门主管,新型农村合作医疗制度由卫生部门主管,城乡医疗救助由民政部门主管。三是不同社会身份的社会成员参与的社会保障项目不同,享有不同的社会保障待遇。党政机关的国家工作人员不参加失业保险,公办事业单位不参加养老保险,企业人员则“五险俱全”。四是农民工的社会保障“进退维谷”。由于常年在外,农民工参加农村社会保障存在着“人保分离”,参加城镇社会保障又受“户籍排斥”和“制度排斥”。五是失地农民的社会保障“左右为难”。失地农民既非市民,也与有地农民不同。参加农村社会保障无法满足保障需求,参加城镇社会保障受到“身份排斥”。总之,中国社会保障制度中的分散化或碎片化现象,使透视中国社会保障体系犹如“雾里看花”,有时连专业人士都会觉得“一头雾水”,更不要说普通老百姓的“茫然”了。

   导致社会保障制度“碎片化”的原因很多,其中的一个重要原因就是缺乏大福利观念。大福利概念以社会成员的基本福利需求为标准划分福利项目和福利制度,把同一类型的福利需求整合起来,尽可能地减少和避免碎片化问题。

   三、从小福利迈向大福利的条件已基本具备

   (一)经济条件。

经济基础是决定社会福利范围大小和水平高低的根本因素,没有坚实的经济基础作为支撑,再好的设想也可能只是“美丽的画饼”。经过30年的快速发展,我国的经济实力不断增强,为小福利走向大福利奠定了坚实的经济基础。根据国家统计局发布的《2008年国民经济和社会发展统计公报》,2008年中国GDP总量达300670亿人民币;按照2008年平均汇率6.948︰1美元,折合43274亿美元。2008年年末全国总人口为13.2802亿,人均GDP已达到3258.5美元。国际经验表明,当一个国家的人均GDP超过3000美元,意味着一个国家的经济发展进入一个新阶段,也意味着一个国家发展社会福利的经济能力明显增强。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《理论前沿》(京)2009年11期
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