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佟德志:基于电子政务的服务型政府建设:模式与整合

更新时间:2014-06-30 17:22:22
作者: 佟德志 (进入专栏)  

  

摘要:电子政务与服务型政府的建设是互相支持的,这体现在以公民为中心的关系模式、以服务为导向的内涵模式和以流程为突破的技术模式等三个方面。加强这些模式的互动与调适,并使其适合中国国情,将会为中国的服务型政府与电子政务的建设同时提供有益的帮助。

  

   随着我国政府职能转变的进一步深入,建设服务型政府已经提上日程。与此同时,电子政务的建设也逐渐成熟。作为我国政府管理创新的两个重要方面,服务型政府与电子政务建设之间有什么样的关系?如何实现两者之间互相促进?这显然不仅是一个重要的理论问题,而且有着迫切的实践意义。本文试图从服务型政府的基本理念出发,结合电子政务论证基于电子政务的服务型政府的可能与趋势。

   一、以公民为中心的关系模式

   就“政府—公民”关系来看,服务型政府与传统政府的根本区别就在于,传统政府是以政府为中心,而服务型政府是以公民为中心。服务型政府建立于对政府与公民关系重新定位的基础上,需要一种全新的“政府—公民”关系模式作为支持。在服务型政府的模式中,以公民为中心的定位反映了经济领域向政治领域的辐射,突出了市场化的特征,强调了政府与公民之间“服务者—消费者”的新型关系。

   在新型的“政府—公民”关系模式下,每一个公民都是政府公共服务的用户、消费者,他们在“市场”中同政府发生“消费关系”。在这种关系中,政府活动的目标定位在为消费者提供公共产品。政府将更加依赖于“消费关系”来采集和解读公民的“消费偏好”,增强与作为“消费者”的公民的联系。实际上,只有将政府事务的中心定位在以公民,将公民视为政府服务的客户,树立客户至上的观念,服务型政府才会打下自己的根基。因此,服务型政府涉及的一个根本转变是,重新定位政府与公民的关系,建立以公民为中心的关系模式。

   服务型政府据以为基础的这种新型的“政府—公民”关系模式也是电子政务关系模式的核心。在一些重要的电子政府建设纲领、理论文章中大量出现“客户”(client)、“用户”(user)、“消费者”(consumer)等词。[1]这种称呼上的变化更多地反映了政府与公民关系模式的变化。传统政府管理模式下的公民在不同领域以不同的身份出现。在计算机领域,他们更多被称为“用户”;在事务领域,他们更多被称为“客户”;从政府公共服务生产的角度,他们更多被称为“消费者”。但这里有一个共同的特征,那就是政府服务内涵被突出出来。时任美国副总统的戈尔早在1993年就明确指出:“我们要在联邦政府里做到客户至上。很多人没有意识到联邦政府也是有客户的。我们的客户,就是美国人民。”[2]

   在成功的电子政务实践中,这种以公民为中心的关系模式定位基本上得到落实。在消费主义的推动下,英国的电子政务建设形成了一种“客户定位”(client orientation)[3],这种客户定位体现了电子政务以“公民”为中心的目标取向。其它国家,如挪威等国也提出了“用户导向”(user orientation)等,在电子政务的建设过程中强调了以公民为中心的定位。实际上,电子政务的技术环境就是基于服务器—客户机(client-server)架构的网络管理环境,这种环境同政府管理的消费主义是契合的,直接影响到以公民为中心的“政府—公民”关系模式。

   在对电子政务实践的观察中,人们发现,政府与公民的关系应该被视为服务提供者与客户之间的关系。世界著名的电子政务公司埃森哲(Accenture)公司在《电子政务领导——将规划变为现实》的报告中指出:“因为政府是世界上最大的服务提供者,其所提供的服务种类繁多,如能更好地了解客户,就可以取得更大的效益。”[4]这甚至被视为“信息时代政府特别关键的一个部分”,即:信息时代的治理依赖于“消费关系”。[5]在《信息时代的治理》一书中,英国电子政务专家克里斯汀·贝拉米(Christine Bellamy)和约翰·泰勒(John Taylor)认为,信息通讯技术“不但降低了公共服务的成本,同时,它还有助于重建政府与公民之间的关系”。[6]

   服务型政府需要重新定位“政府—公民”关系,建立起以公民为中心的政府事务模式,而电子政务为此提供了重要的手段。以电子政务为基础,确立以公民为中心的服务型政府不仅减轻了外部主体和个人的负担,同时优化了公共服务、顾客和服务的提供者之间的关系。[7]电子政务能够使政府更加方便、快捷地掌握每个公民的个人信息,这使政府的个性化服务成为可能。比如,英国电子政务的建设使政府官员通过电子虚拟记录从庞大的数据库中提取信息,不但使服务的内容更加准确、丰富,而且更加个性化。[8]

   以公民为中心的服务定位不但会更进一步提高政府行政能力,而且有利于公民有组织的政治参与,反过来加强公民的中心地位。从这个意义上讲,服务型政府实际上是政治民主化进程在政府管理领域的一个体现,是民主行政的一种模式。在电子政务的框架下,公民更加方便、快捷地参与政府事务,能够有效地增强公民越来越匮乏的社会责任感。[9]公民的参与反过来又使以公民为中心的关系模式得到巩固。

   二、以服务为导向的内涵模式

   以公民为中心的理念一旦树立,主动为公民提供各种各样的服务就会成为政府事务的导向,以服务为导向的服务型政府就会成为政府管理创新的必然要求。服务型政府颠覆了传统政府偏重统治与管理职能的职能导向,把政府事务的中心转向了服务,提出了“公共服务导向”(Public Service Orientation PSO)等战略,更多强调了能否为公民提供更准确、更完善的服务。

   在这一点上,服务型政府与电子政务的基本理念是契合的。电子政务以其方便、快捷的信息通讯技术拉近了公民与政府之间的距离,使政府职能更倾向于为公民提供服务。从西方国家的情况来看,随着信息化程度的不断提高,电子政务的管理功能趋向于减弱,而服务职能却得到持续而快速的发展。在信息化程度较高国家,如美、英等国,电子政务的管理职能基本上已经让位于服务,网上服务,尤其是电子公共信息服务(Electronic Public Information  Service EPIS)等形式成为电子政务的主题。

   实际上,服务型政府的建立并不等于政府开始弱化管理,取消阶级统治的职能。从本质上看,管理职能与服务职能并不是此消彼长的零和博弈过程,两者之间有着一种互相促进、相辅相成的双赢关系模式。因此,如何协调两者之间的关系,以使两者能够殊途同归,相得益彰才是根本的解决之道,它们之间的协调与互动发展在服务型政府的建立过程中有着重要的意义。

   就这一点来看,电子政务与服务型政府的建设也是耦合的,这反映了两者在实施的时机和程度方面的一致性。信息化程度高低程度不同,电子政务的职能定位就不一样。这种情况反映了信息化建设中政府职能的一般规律:当一个国家信息化还处于早期时,政府应该规范管理、加强立法,规制电子商务的发展,管理职能较为显著;在市场基本稳定,制度规范得以建立后,电子政务职能的重心即由早期的管理转向服务。

   以公民为中心的关系模式还会使政府从企业管理中获得灵感。“客户关系管理”(Consumer Relation Management CRM)就是一例。这一管理本来运用于企业,其主旨就是以客户为中心,发掘客户,留住客户,为客户服务,提高在客户身上的盈利。在传统政府管理中,政府管理基本上是以政府为核心展开的,客户关系管理基本上被忽略。新公共管理理论号召以企业精神改造政府,客户关系管理逐渐被引入政府管理,尤其是服务型政府的建设过程中有着重要的意义。客户关系管理体现了以公民为中心的关系模式,体现了服务理念,成为服务型政府的一个重要特征和表现。

   与此有异曲同工之美的是,客户关系管理在电子政务中亦有着广泛的应用。考察全球范围内政府网站的建设,我们会发现,这些政府的门户网站基本上都是围绕着“政府—政府”(G2G)、“政府—公务员”(G2E)、“政府—企业”(G2B)、“政府—公民”(G2C)四种关系模式组织职能的。埃森哲公司连续三年考察了包括中国在内的24个国家,在其评估体系中,客户关系管理水平的权重达到了30%,被视为衡量电子政务发展的重要指标。

   现代服务型政府不仅追求高质量的服务,同时还注重低成本的投入。与传统政府不同,现代政府把绩效评估引入政府管理,强调对公共部门提供公共服务的全过程进行跟踪监测,不仅注重服务质量、顾客满意度,同时还把效率和成本收益等纳入对政府的绩效考核。克林顿政府时期,美国即以“创建一个高效、低成本的政府”作为政府改革的总体目标,把“做得更好、花得更少”作为政府改革的口号。[10]这已经成为新公共管理的重要组成部分。

   在这一点上,电子政务更是服务型政府强有力的推动器,有助于推动服务型政府实现更高质量的服务、更低成本的投入。实际上,克林顿政府就是为了实现这一点而下决心推动电子政务建设的。据统计,1992年至1996年,美国政府通过推进电子政务,5年间减少了24万员工,关闭接近2000个办公室,减少开支1180万美元。不仅如此,电子政务还会提供更高质量的服务。通过信息通讯技术,政府甚至能够在某些业务上实现7*24小时工作,并使服务更加高效、快捷。与此同时,政府服务的质量和个性化程度会得到全面提高,甚至可能塑造一种“应召服务型政府”。[11]

   应该说,电子政务与服务型政府的建设实际上体现了一个双向互动的过程,甚至是一荣俱荣、一损俱损。从良性循环来看,服务型政府为电子政务的建设提供基本理念,电子政务为服务型政府的建立提供技术支持,这会从根本上推动电子政务与服务型政府的同时发展。然而,两者之间的恶性循环却也会使两者互相阻碍。没有服务型政府作为政府职能转变的基础,电子政务提供的技术也只能留于形式;没有电子政务的建立,服务型政府的建设就缺少了强大的技术动力,使服务型政府的建立受到阻碍。

   三、以流程为突破的技术模式

   服务型政府是以公民为中心的政府,这一基本理念不仅会确定服务导向的职能定位,同时也会给政府事务带来一系列技术上的变化。当以公民为中心,以服务为内涵的政务模式是政府流程重组与优化的动力,必然会带来业务流程重组的结果,这对服务型政府与电子政务来说都是一样的。这种变化不仅要求政府结构要素的变化,同时也会改变政府结构要素之间的关系,以业务流程改造(Business Process Reformation BPR)的方式表现出来。

   在通过业务流程改造的方式实现政府创新方面,电子政务更是被改革者们看好。在电子政府的工作流程中,“政府—公民”关系会因流程重组而更合理地联结在一起,即在服务的提供者和需要者之间形成了一种紧密的联系[12],而这正是高质量的服务型政府必然要求的。从某种意义上讲,托夫勒在《第三次浪潮》中预言的所谓“产消者”(prosumption)在电子政务过程中已经不再只是一种设想。

电子政务的建设将进一步简化政府事务运作的环节与程序,给政府过程的重组与优化带来希望,从而更有益于建立服务型政府。电子政务对政府过程的创新主要体现在政府机构内部的业务过程改造上,它包括了现存机构水平范围内的重组和生产、分配、交换、消费垂直范围内的联系。(点击此处阅读下一页)

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