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宋华琳:电子政务背景下行政许可程序的革新

更新时间:2020-03-18 17:32:48
作者: 宋华琳  

   摘要:  信息与通信技术的兴起,开启了数字时代的行政法。电子政务构成了行政程序制度创新的来源,有助于以符合效能原则的方式来实现行政许可任务。应给予行政相对人对互联网系统的拒绝权与选择权,行政许可电子证照与纸质证件应具有同等法律效力。人工智能系统的引入、电子化许可规则的确立和自动化的信息处理过程,不能取代行政许可机关的裁量判断,行政许可机关仍要承担“个别情况考虑义务”。应保障行政相对人平等获得行政许可服务的权利,保障行政相对人参与行政许可决定的程序权利,保障行政相对人的隐私权和人格尊严不受侵犯。

   关键词:  电子政务 行政许可 行政程序 人工智能治理 电子证照

   信息与通信技术的兴起,使得行政法走向数字时代。[i]电子政务的推行,改进了行政组织的管理流程,如行政组织内部的政府信息共享、行政流程再造、部门协助机制等;电子政务改进了行政主体和行政相对人之间的关系,使得行政相对人可以更好地参与到行政政策和规则制定过程之中,促进了行政过程的民主化;电子政务有助于推进行政许可程序的改革,让行政相对人更为便捷地提出行政许可申请,有助于行政许可机关提高审批效率,提供更为优质的公共服务。

   《行政许可法》第33条规定:“行政机关应当建立和完善有关制度,推行电子政务,在行政机关的网站上公布行政许可事项,方便申请人采取数据电子等方式提出行政许可申请”。本文将以《行政许可法》为规范基础,梳理我国电子政务背景下行政许可程序改革的实践,进而从中抽象出更具普遍性的法律制度和法律理论,并讨论中国行政许可程序的法律改革方向。此间既有法释义学的作业,也蕴涵了法政策学意义上制度改革的议题。

  

   一、电子政务背景下推行行政许可程序改革的必要性

   所谓电子政务,是指“通过互联网或其他数字手段来在线提供政府信息和服务”。[ii]电子政务在一定程度上打破了时间、空间和信息上的区隔,有助于提供更为网络化、快捷化、个性化的行政许可服务。

   第一,传统的行政许可启动程序是“由申请人到行政机关办公场所提出行政许可申请”,[iii]这就导致行政许可申请的提出,受制于行政许可机关办公时间和空间距离的限制。而电子政务则有助于打造“24小时政府”或“不打烊的政府”,行政相对人可以不受时间和空间的约束,随时通过网络提出“行政许可申请”,并通过网络查询行政许可进度。[iv]

   第二,电子政务借助现代化的信息通讯技术,在行政机关和行政相对人之间建构了便捷的信息联通渠道,改进了行政许可中的信息传递和听取意见程序,有利于行政相对人在行政许可过程中参与权利的实现。对于自由权可能因行政许可决定受到影响的行政相对人而言,参与无疑是维护其实体权利的有效途径。[v]

   第三,电子政务有助于行政许可过程中各种信息资料的交互运作。《行政许可法》第30条规定了行政许可信息公示程序,《行政许可法》第33条规定了行政许可中的政府信息共享。而电子政务有助于行政相对人和行政机关通过互联网交换信息。电子政务背景下,行政许可机关提升了信息处理能力,许可机关通过网络平台审核相对人的申请材料,并可以调用自己保有的相关信息资源,还可以通过政府信息共享机制调用其他行政机关的相关信息,进而对所有相关信息进行系统化的搜集、归类和分析,确保能够准确而高效地作出行政许可决定。

   第四,电子政务本身构成了行政程序制度创新的来源,它有助于以符合效能原则的方式来实现行政许可任务。基于互联网的技术优势,可以设计简化、灵活、迅速且合乎行政目的的行政许可程序,让行政许可程序不再局限于行政管理的单方需要,而是以良好的公众体验为中心,建构用户友好型的行政许可程序。这也体现了《行政许可法》第6条中关于便民原则和“提供优质服务”的规定,有助于行政相对人基本权利的及时实现。[vi]

   以上探讨了电子政务背景下推行行政许可程序改革的必要性。在我国欠缺统一行政程序立法的背景下,以电子政务手段推进的行政许可程序改革,既有中央政策层面的号召,也有地方立法的试水。在既有的法律、法规框架之下,国务院各部门以及地方政府正在积极推进行政许可程序改革。本文将着重探讨电子政务背景下行政许可程序改革的核心问题和关键环节,包括行政许可信息的网上公开、行政许可网上政务平台的构建、行政许可的网上申请与审查以及电子证照制度的引入等。

  

   二、行政许可信息的网上公开

   设定和实施行政许可,应实现行政许可信息的网上公开,包括行政许可事项、依据、程序、期限的公开,行政许可基准的公开,行政许可的实施进度公开,行政许可的结果公开。

   (一)行政许可事项、依据、程序、期限等

   《行政许可法》第30条规定:“行政机关应当将法律、法规、规章规定的有关行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本在办公场所公示”。但在现代信息社会下,或可对“办公场所”予以功能意义的理解,“办公场所”已不限于行政机关的办公地点、办公室、办公窗口、办事大厅,行政机关的网站在功能上也扮演了“办公场所”的作用,应通过行政机关的网站,对行政许可事项、依据、程序、期限等加以公开。

   另外,办理行政许可事项的依据、程序、期限等属于《政府信息公开条例》第19条规定的“对涉及公众利益调整、需要公众广泛知晓或者需要公众参与决策的政府信息”,行政机关应当对其予以主动公开。可以在行政机关的网站上公布行政许可事项,公布行政许可的实施机关、条件、程序、期限。[vii]

   (二)行政许可审查基准

   立法机关往往对行政许可的条件和标准作出概括性的规定,行政许可机关通过制定和公布审查基准,将这些标准予以具体化,从而实现对行政许可裁量权的自我拘束,以确保行政许可的公平、公正,确保相对人对申请结果形成稳定的预期。[viii]行政许可的审查基准如果不公开,相对人无法知道行政许可机关是否按照审查基准审查,按照何种审查基准进行审查,也无法判断相应行政许可决定的适当性。[ix]行政许可审查基准公开后,行政相对人可以据此准备行政许可申请材料,也可判断行政许可行为的合法性与合理性。行政许可机关应努力制定行政许可审查基准,明确行政许可的条件和标准,并在网上公开。

   (三)行政许可的过程与结果

   除涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私的外,行政许可的实施和结果应当公开。但由于行政许可的实施往往涉及行政许可机关的内部审查程序和综合性的政策判断,如果完全公开可能妨碍行政许可机关对许可事项进行全面、客观、公正的审查。对此,可借助互联网推进行政许可实施进度的公开。例如,在我国药品审评中,已在尝试行政许可实施进度的网上公开,药品注册申请人通过注册、登录国家药品监督管理局药品审评中心网站中的“申请人之窗”网页,可以查询申请公司申报的所有品种及进度、排队位数、主审人员等信息。

   行政许可结果公开有助于保障行政相对人的知情权,也有助于保障社会公众的知情权、参与权和监督权,行政许可机关应明确公示行政许可结果内容的采集、传递、审核、发布职责,规范行政许可结果公示内容的标准和格式,通过政府网站、政务新媒体等平台向社会公开行政许可结果信息。[x]未来可建构用户友好型的政府网页,并内嵌搜索引擎,设置搜索选项,让公众在网页中查询行政许可结果。[xi]

  

   三、行政许可网上政务平台的构建

   行政机关利用互联网平台进行行政许可的实践,其目的在于提高行政效能,让公众更为方便、快捷地获知行政许可结果,努力解决“办事难、办事慢、多头跑、来回跑”等问题,减少行政相对人的合规成本。从制度发展方向看,应切实提高行政许可事项网上办理比例,除法律法规另有规定或涉密的外,凡与行政相对人生产、经营、生活密切相关的行政许可事项应做到“应上尽上、全程在线”。[xii]可以通过建构一体化在线政务服务平台,推广移动政务服务,将人工智能的方式引入行政许可审查,来优化行政许可流程,提高行政许可效率,为行政相对人申请行政许可提供便利。

   (一)一体化在线政务服务平台的构建

   理论上,每个行政许可机关都可以建构自己的网上行政许可平台,但这可能加大行政相对人查找网上许可平台的困难,导致行政相对人由现实中的“跑断腿”演变为在互联网上“疲于奔命”,不断打开不同网页,不断提交不同材料。为此,需要加快构建以国家政务服务平台为枢纽、以各地区各部门网上政务服务平台为基础的全流程一体化在线服务平台,依托国家政务服务平台为全国各地区各部门网上政务服务提供公共入口和公共支撑,加强各省(自治区、直辖市)平台一体化、规范化建设。整合各级政府部门分散的行政许可审查资源和行政许可网上服务入口,加快推动各级政府部门行政许可业务信息系统接入本级或上级政务服务平台。[xiii]

   一体化在线政务服务平台的建构体现了简化与整合的思路,有助于行政许可事务的“一网通办”。以“国家政务服务平台”网站为例,其力图实现“一次登录,全国漫游”,解决申请人在不同平台反复注册、重复登录、跑多网等问题。该平台努力推动全国包括行政许可在内的政务服务事项名称、编码、依据、类型在国家、省、市、县“四级四同”,支撑不同地区服务事项无差别办理和全国范围内“一网通办”。一体化在线政务服务平台的构建,更加有利于行政许可申请人便捷地提出在线许可申请,可以打破不同行政机关之间的“数据孤岛”与“数据壁垒”。

   (二)移动政务服务APP的引入

   移动政务涉及各种无线电和移动技术、服务、程序和设备的应用,是政府利用多种移动技术,更好提供公共服务的手段。移动政务服务APP是政府传统“办事窗口”或“网上办事大厅”在移动终端的延伸,其定位是在行政相对人和行政机关之间利用移动政务服务APP的互动中,完成包括行政许可在内的复杂公共事项的办理。行政机关利用移动政务服务APP实施行政许可;同时移动政务服务APP往往还涉及第三方平台企业,移动政务服务APP嵌入在微信、支付宝等网络平台,平台成了移动政务服务APP的载体;行政相对人通过移动政务服务APP进行行政许可申请。[xiv]

   应适应互联网发展变化和公众使用习惯,推进政府网站向移动终端、自助终端等多渠道延伸,为企业和群众提供多样便捷的信息获取和办事渠道。[xv]截至2019年7月1日,全国31个省、自治区、直辖市和新疆建设兵团已全部建设完成省级政务服务移动端,各地全流程一体化的“掌上政务”平台陆续亮相,较为典型的移动应用如浙江的“浙里办”、广东的“粤省事”、上海的“随申办”、重庆的“渝快办”、安徽的“皖事通”、北京的“北京通”、福建的“闽政通”、山西的“三晋通”等。[xvi]2019年6月,中国政务服务平台小程序已在微信中正式上线试运行,该程序是一款打破时间和地域限制的国家级政务服务平台,让包括行政许可在内的政务服务随时可办、异地可办。

由此可见,行政许可申请经历了从实体窗口申请到传统互联网申请,再到移动客户端申请的变革。未来应深度开发各类便民应用,推动更多审批服务事项通过互联网移动端办理。行政相对人应可通过移动政务服务,查询许可事项、许可指南,下载许可表格,查询许可进度,提出许可申请,进行与行政机关的互动,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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