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佟德志 林锦涛:当代西方后现代民主治理理论评析

更新时间:2022-08-09 15:26:48
作者: 佟德志 (进入专栏)   林锦涛  

   摘  要:基于理性主义、科学主义等现代化理论,现代西方治理理论更新了行政管理理论,但也形成了民主困境。为反思这些困境,分析当代西方民主治理理论的发展趋势,本文提出了后现代民主治理理论的概念。后现代民主治理理论缘于现代治理理论的民主困境,在对现代治理理论进行解构的基础上,建立了以“民主统领治理”为特征的治理理论。该理论在理论基础、主体赋权、客体拓展、程序机制和价值理念等多个方面确立了民主的统领地位。后现代民主治理理论揭示了现代治理理论的民主困境发生的深层次原因,强调了治理过程中的自治与参与,但同时存在着片面化和理想化的倾向,逻辑上存在着难以自洽的问题。后现代民主治理理论提示我们,应该在治理过程中发掘民主的价值,从而把握民主治理的方向。

  

   现代西方的治理实践是以现代化为背景展开的,其理论带有明显的现代主义色彩。在治理理论的发展历程中,现代主义提供了坚实的智识基础。然而,现代主义并非是完备无缺的,现代主义理念及其指导下的治理理论同样存在着诸多问题,面临着后现代主义(Post-modernism)的挑战。其中,最为后现代主义诟病的是现代治理理论对民主的削弱和破坏。在此背景下,后现代主义强调在治理过程中重塑民主,并由此建立了以“民主统领治理”为特征的后现代民主治理理论。其中,“统领”指的是将民主作为治理的核心理念,指引治理理论与实践的发展。

  

   国内学者对国家治理的现代性与后现代性有些论证。西方一些学者也从后现代治理(Postmodern Governance)和现代以后(After Modernism)的治理、后现代全球治理(PostmodernGlobal Governance)等多个角度形成一些论述。这些论证和论述在学术意义上丰富了人们对后现代民主治理理论的认识,尽管后现代民主治理理论总体上还不能被称为一个学术流派,但是,它对现代主义的理性主义、科学主义的批评,关于公民主体、参与机制、民主价值等方面的认识,与现代治理理论的理论体系与政策主张相比,具有明显的新意,值得深入研究。那么,后现代民主治理理论是如何确立民主的统领地位,又能否成为民主治理的未来趋势呢?本文将围绕这些问题,阐释后现代民主治理理论的内在逻辑,发掘其理论价值,分析其内在缺陷,为准确把握西方治理发展提供参照。

  

  

   一、现代治理理论的民主困境

  

   后现代民主治理理论是指建立在后现代主义哲学基础上的民主治理理论。所谓后现代主义,就是“终结现代时代的一系列否定称谓的集合”,在内容上表现为对现代主义知识体系的质疑与颠覆。它发轫于20世纪60年代,并于70—80 年代蔓延到社会科学领域。20世纪90年代,伴随现代治理理论的兴起,后现代主义也融入治理理论,在对现代治理理论进行解构与纠偏的基础上,提出了自己的理论主张。其中,颇具代表性的人物是马克·贝维尔(Mark Bevir)。他在《民主治理》一书中明确反对现代主义对治理理论的主导,反思现代治理理论的民主困境,强调治理理论要突破现代主义的限制,扩大民主的空间。同时,他还在结论中描绘了现代主义之后(After Modernism)的民主治理图景。

  

   现代治理理论批判地继承了现代行政管理理论。它们之间最大的区别在于,前者将民主加入治理理论,从而使现代治理理论产生更多民主的要素。在主体方面,现代治理理论吸纳了非政府的社会组织、公民,使治理主体呈现出多元化倾向。在机制方面,现代治理理论在科层制的基础上,加入市场机制和网络机制,实现了治理机制的多元化。同时,这些机制也包含着民主的要素。在价值方面,现代治理理论在理性、科学的现代主义基础上,融合了参与、协商等价值,增强了其民主性。在目标方面,现代行政管理理论为效率而生,而现代治理理论则在效率的基础上,倾向于强调社会共识、公共政策的合法性。

  

   后现代民主治理理论的理论缘起和逻辑起点是现代治理理论的民主困境。在后现代主义看来,现代主义导向的治理理论虽然主张对公民赋权,并且加入了民主价值,但是,仍然存在忽略民主、非民主,甚至是反民主的一面。现代治理理论中的许多问题,实际上是现代行政管理理论产生以来就已经存在的。现代行政管理理论的民主缺陷十分明显,作为其学理基础的政治与行政二分法本身就是要将民主从行政领域排除出去。不仅如此,泰勒的科学管理理论、韦伯的官僚制理论等现代行政管理理论据以创立的基础,也都带有反民主的性质。虽然现代治理理论针对现代行政管理理论缺陷加强了民主的要素,但是,在后现代主义看来,它并没有从根本上改变现代行政管理理论的反民主倾向。

  

   现代治理理论以新公共管理运动为开端,在网络治理改革的浪潮中趋于成熟。期间,学者认识到科层制政府的治理缺陷及其带来的民主困境,进而不断地强调扩展治理主体,实现治理目标的多元化。在程序机制层面,现代治理理论在科层机制基础上,创造性地提出了市场机制和网络机制;在价值理念层面,现代治理理论在理性和科学的基础上,吸纳了参与和协商的民主理念。现代治理理论的这种改良做法,引起了后现代主义的不满。在后现代主义看来,一方面,现代治理理论既没有摆脱理性和科学理念的束缚,也没有打破科层制的中心地位;另一方面,尽管现代治理理论意识到现代行政管理理论对民主价值的忽视和破坏,同时也试图在治理过程中修复民主,但是,它所追求的参与和协商理念,并没有带来真实、有效的民主,它所倡导的市场机制和网络机制还给民主带来了新的困境。

  

   在理论基础与价值选择层面,现代行政管理理论和现代治理理论都以理性主义、科学主义为基础,带来了现代治理的巨大进步。但是,在后现代民主治理理论看来,这些价值观念都排斥了民主,甚至直接破坏了现代治理的民主价值。

  

   在后现代主义看来,作为现代治理理论基础的理性主义,带来了现代治理的非民主化。理性主义是启蒙运动的贡献,它鼓励人们追求知识和真理,并认为人们可以通过理性认识把握知识和真理。在现代主义看来,“越多的理性化就意味着越多的人类幸福和道德行为。”然而,后现代主义认为,人类无法充分地掌握理性,也无法运用理性理解整个世界并且得出先验的真理。在后现代主义看来,现代社会的理性主义正在逐渐成为政治和知识精英垄断话语权的工具:谁掌握了权力,谁就掌握了话语权,就可以生产知识并促使其成为真理,进而要求全社会的服从。掌权者时常会以理性者自诩,理性既构成了他们的合法性来源,也成为他们统治大多数人的工具。在决策和冲突解决的过程中,公民也越来越怀疑政治家和行政人员的理性以及公共利益取向,在他们看来,客观理性正在被“主观理性”所取代,成为服务于特殊利益的工具。学者也指出,当理性被纳入资本主义体系时,“理性揭露事实的能力被严重削弱,”它也因此沦为资本主义市场经济体制下的工具。因此,后现代主义认为,在政治领域,理性主义导向的最终结果便是权力的精英垄断。

  

   在后现代主义看来,作为现代治理理论基石的科学主义也破坏了民主的价值。现代主义崇尚科学,并且赋予了科学绝对的特权,以至于凡是依照科学程序推演而来的、建立在实证研究基础之上的论述,都能够获得更大的真理可靠性。现代主义追求科学决策,量化、中立性和客观性构成了公共行政的追求目标和评价标准。然而,社会科学中的客观性目标实际上是难以实现的,科学研究得出的因果叙述也未必真实成立。并且,社会科学和社会治理之间还面临着特殊性和复杂性的悖论,即社会科学家和行政人员掌握的科学知识具有特殊性,而社会问题却具有复杂性,所以,当他们遭遇错综复杂的社会治理问题时,难免捉襟见肘。因此,后现代主义将现代治理理论强调的科学称之为“虚幻的专业知识”,并指责认为,正是这样的专业知识排斥了公民的参与,对民主造成了限制。在他们看来,对决策科学性的偏重,使治理走向民主的对立面,即使是拉斯韦尔的民主政策科学理论,也在现实中迅速蜕变为促进权力精英利益而不是民主事业的工具。

  

   在后现代主义看来,现代治理理论虽然也强调参与和协商的民主理念,但在实践中依然带有精英主义色彩。现代治理理论认为,建立在参与、协商理念基础之上的治理网络会比等级制度更加有效,因为对话和共识可以建立政治合法性,从而提高决策和执行效力。针对这一观点,后现代主义指出,现代治理理论所倡导的参与和协商,实际上还是由精英主导的。一方面,国家保留了开启参与和协商程序的权力,并且可以对“利益攸关方”进行定义,从而决定由谁来参与政策进程,这实际上就对民主参与造成了限制。另一方面,多数参与主体对政策的影响是有限的:即便是在治理过程中建立参与机制,多数人也难以对政策产生实质性影响。尤其是在社会和经济不平等的情况下,少数群体和弱势群体的声音更加难以受到重视,而且在特定情况下,本是为了打破等级结构、制衡精英权力的政治参与,反而会助长政治精英们的权威。因此,有学者批评道,公民参与可能只是政府的“营销策略”和形象管理的工具,目的是增强政府管理的合法性,实际的决策过程依然是精英主导的,公民的参与是低效,甚至是无效的,它会被专业知识所取代。相形之下,后现代主义反对将参与和协商局限于政府咨询,而主张建立公民社会,发展更具实质性的、真实的公民参与形式。

  

   在后现代主义看来,现代治理理论据以建立的基础存在问题,那么,将这些理论基础与价值选择运用于治理的实践,自然会危害到民主的价值。同时,后现代民主治理理论还在治理的程序设计、机制选择等方面对现代治理理论进行了批评。它认为,现代治理理论虽然试图克服现代行政管理理论的某些弊端,但是,它仍然带有明显的反民主倾向。

  

   从程序机制的角度来看,现代治理理论并没有摒弃科层机制。科层制是现代主义社会科学的一项重大发明,在现实中产生了深远影响。然而,科层机制本身就带有反民主倾向,随着科层制实践的不断深入发展,学者逐渐发现了科层制这一弊病。事实上,科层制理论的奠基人韦伯也承认,民主本身就与科层制的“统治”格格不入。后现代主义十分诟病它对民主的破坏。在这些学者看来,科层制一经形成,便带有鲜明的反民主趋向。正因为如此,后现代主义者生动形象地将官僚主义比喻成“魔鬼的绳子”和“带刺的铁丝网”,指责来自科层制政府的强迫、控制和规训。在这其中,有学者激进地指出,“公共行政,进而是行政国家,本质上是不具有合法性的”,官僚是非选举产生的,并没有接受来自民主的赋权。因此,官僚越是行使自由裁量权,就越是缺乏民主合法性。

  

现代治理理论的市场机制对民主提出了挑战。市场机制的倡导者对科层机制持批判态度,认为科层制就是低效的代名词,相比之下,应当将市场纳入治理体系,发展一个基于竞争和市场的企业制度,以实现“更少的统治”和“更多的治理”。然而,这些倡导者却对民主持有偏见。他们认识到了选举民主的缺陷,并提出以市场机制作为保障公民自由选择的替代方案,但是,在市场机制下,公民身份并没有得到践行,公民的民主参与、民主对话等民主行为也受到了遏制。因此,市场机制实际上限制了民主,同时也限制了公共利益的表达和实现。在市场机制下,公民不仅难以直接参与治理,也难以通过有效的问责机制对承担公共服务的私营部门进行有效问责,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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