【摘要】社会保障法律体系的构建不仅与社会保障模式有着紧密联系，而且立法层面的宏观规划和现实国情的制约都会影响社会保障法律体系的未来的发展方向和具体制度内容。我国社会保障法体系建设起步较晚，目前仍然处于探讨和逐渐完善阶段。本文分析了我国社会保障法律体系现状及存在的问题，对完善体系建设提出几点建设性意见，期望对完善社会保障法律体系建设有所裨益。
【关键词】社会保障；法律体系；立法
伴随我国的经济体制改革和社会转型，各种社会问题日益凸显，作为社会稳定器的社会保障制度的完善具有极为重要的现实意义。
一、社会保障法律体系现状
1951年颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》是新中国第一部系统的社会保障立法，对暂时或长期丧失劳动能力的职工以及生、老、病、死、残等情况都有了具体规定，成为当时社会保障法规的基本框架，并为今后社会保障法律体系的形成奠定了基础。“文革”时期社会保障立法受到严重冲击和破坏。改革开放后，我国的社会保障法律体系建设得以发展，上世纪90年代，先后制定了《中华人民共和国残疾人保障法》、《关于企业养老保险制度改革的决定》、《中华人民共和国劳动法》、《关于在全国建立城市最低生活保障制度的通知》、《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》、《事业保险条例》等一系列法律法规，把社会保障制度列为构筑社会主义市场经济体制的重要组成部分，进入21世纪，社会保障立法获得进一步发展，相继制定了《关于完善城镇社会保障体系试点方案》、《工伤保险条例》《农村五保供养条例》，此外，社会福利及社会优抚等方面也制定了一些法规和政策，初步构建了与社会主义市场经济行适应的社会保障法的基本框架。
二、社会保障法律体系存在的问题
我国的社会保障法制尚属初建时期，内容少、层次低、执法体系和争议处理机制尚未健全，不能满足市场经济和社会保障事业发展的需要。立法滞后状况依旧严重，主要体现在：
（一）缺乏合理的社会保障立法理念
从总体来讲，立法还缺乏合理的理念，社会保障立法的机制和程序也有问题。如几乎所有的社会保障法律法规都是自下而上，先试点后总结经验立法，先地方、后全国、先文件、后才上升到规章、法规、法律，而法律法规的起草是负责具体工作的行政机关，社会保险的立法由劳动保障部承担，社会救助的由民政部门负责，不仅使法律法规增加了很多部门色彩，有时甚至法律本身服务于部门利益。当然，自下而上的立法，好处据认为是有利于制度成功运行，但从另一个角度看，也是对制度非常不自信的表现，很容易造成各地各自为政、层次低、制度统一难，如养老保险到目前还多是市、县级统筹，制度被人为分割在2000个统筹区域内，养老保险关系难以转移，再提高统筹层次和统一制度面临很多困难。
（二）社会保障制度立法滞后
作为社会保障法律体系核心内容的《社会保险法》刚刚通过，很多问题还有待解决。首先，社会保障法律体系不完备。《社会保险法》刚刚通过，社会救济、社会福利和优抚安置，基本上没有立法，现有的零散颁布的各种条例、决定、通知和规定，相互之间缺乏必要衔接，不能形成配套法律体系。各地之间、各个部门之间规章制度规定不一，需要建立统一的社会保障法律体系。实践中，新老制度并存，各种险种之间的相关规定缺乏衔接，其结果是即使在同一个社会保障子系统内，由于各项法规政策出台时间不一致，少全局统筹，多应急政策，少长远规划，导致整个子系统缺乏有机的衔接与协调。
其次，现有的社会保障法律法规层次低，缺乏较高的法律效力和必要的法律责任制度。社会保障法是我国法律体系中一个独立的部门法律，在立法层次上应该由全国人民代表大会或其常务委员会制定，但是现实中人大立法少，行政法规多，立法层次低。在我国已经制定出来的社会保障法规中，比较普遍地存在着缺乏法律责任的现象，无法确保社会保障措施的有效实施。从当前现状来看，立法适用范围窄，权利不对等。社会保障覆盖面主要为城镇的各类企业，占中国人口大多数的农民除进城务工的农民工外，一般都不在社会保障范围内。
（三）立法内容大量缺失
严格的管理机制、有效的运行机制，有力的监督机制不够健全。社会保障监督机构没有与管理机构严格划分开来，缺乏对欠缴社会保险费行为的法律制裁措施；对非法挪用、挤占保险金的违法甚至犯罪行为得不到及时惩处，保险基金的运用安全缺乏保证。在我国占人口大多数的农民基本上被排除在社会保障制度之外。我国农村与城镇社会保障法律制度的二元模式反映了社会保障立法存在严重缺失，与社会保障制度的公平正义价值取向是根本背道而驰的。
社会保障制度没有与国际接轨。作为世贸组织的成员国。我国在世界经济体系中的作用日益明显，与世界发达国家的差距也逐步缩小，与世界经济的联系也更加密切。市场经济是法治经济，如果在全球范围内没有形成相对稳定和权威较高的游戏规则，则不能成为经济全球化。社会保障制度作为市场经济建立的前提和保障在世界范围内必然形成。随着经济的进一步发展，经济结构的调整升级，失业问题也会更加突出，如果不进一步完善社会保障法律制度，社会的公平正义也必将受到影响。
三、中国并存的二元经济是社会保障法律体系的主要障碍
中国经济是传统的农业经济与现代的工业经济并存的二元经济。在农业经济中，人民的经济安全保障主要由家庭提供，而非社会。但是就西方的司法实践表明，社会保障法必须具有很强的可操作性和统一性（否则会影响期“公平”基本目标的实现）。显然，中国经济的二元性给社会保障法律的确立带来了很大的困难。此外，我国经济在地域上的差别也很大，同样是建立统一的社会保障法律面临的难题之一。我国经济体制改革包括社会保障体制改革，是自上而下进行的，所以在社会保险改革措施与体制建设方面，出现了政出多门、标准不一，各行其是；社会保险费用的征缴、支付、运营、统筹管理不规范；筹资手段软化；社会救济、社会福利和优抚安置的立法相当欠缺；社会保障工作在立法上的分散，统一的社会保障制度被分割，由此导致社会保障的覆盖面小、保障程度差。从国际惯例看，“国家立法，强制执行”，是社会保障的本质特征，立法的滞后使社会保障处于无法可依的被动局面，由于没有法律，社会保险机构与企业及受保人之间的纠纷主要通过协商办法解决，或者借助政府有关部门的执行力量，这样，大大削弱了工作的力度。社会保障改革实际工作中遇到的许多困难，只有通过加快立法才能解决。当然，由于每项工作都涉及庞大人口，因而社会政策的制定需要试点，摸索后才能规范，但无论如何，现在确实存在发展社会保障事业无法可依的状况，另外，社会政策缺项现象农村比城市更为严重。
（一）实现社会公平的立法理念
立法理念是法律制度建立的理论基石，将保护公民的社会保障权实现社会公平作为我国社会保障立法的首要理念，要通过完善社会保障法律体系，让全体社会成员平等地共享国家和社会经济高速发展的成果，促进和谐社会的发展。缺乏这一理念，将导致法律的规定存在众多弊端甚至违背制度建立的初衷。目前的《社会保障法》授权条款多，部门利益问题没有得到彻底解决，政府责任没有最终明确，最大的问题就是缺乏统一的立法理念。
我国社会转型期经济快速发展的同时，社会贫富差距日益扩大，社会保障就是对国民收入惊醒分配和在分配，是国民收入的一种转移，即从高收入者转移到低收入者，从健康者转移到疾病者和残疾者，从家庭负担轻者转移到家庭负担重者，这一转移的理论基础之一就是社会公平。作为将社会保障制度予以固定化的法律，自然应将实现社会公平作为重要的立法理念。坚持这一理念，就要坚持“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的方针，通过立法健全我国的社会保障项目，扩大社会保障覆盖范围，建立覆盖城乡居民的社会保障体系，实现人人享有基本生活保障的目标。
（二）构建完整的社会保障法律体系
首先，制定立法规划。通过立法规划明确立法的先后次序，明确中央和地方立法的划分，明确立新法与完善现有法律的关系，做到全国统一协调、通盘考虑。
其次，明确立法路径。按照法律的效力等级，可以划分“自上而下”、“自下而上”两种不同的立法路径。两种路径各有利弊，前者立法成本相对较低，后者实施风险相对较小，适合“摸石头过河”的制度建立模式，也是我国传统的做法。具体选择那种模式，需要结合立法的实际情况。
最后，构建法律体系。我国社会保障法律规范，按照效力等级由高到低的顺序进行排列，形成“宝塔式”纵向结构，及社会保障基本法、社会保障单行法及以下各层次的社会保障法规。社会保障基本法由全国人大制定，其效力仅次于宪法，在我国社会保障法律领域起统领作用，具有最高法律效力，处于核心和基础地位，是制定社会保障各项单行法、配套法的根据。鉴于目前社会保障制度正处于完善之中，尚不具备制定社会保障基本法的条件。社会保障单行法由全国人大或全国人大常委会制定，仅次于社会保障基本法，是处于第二层次的法律，包括：社会保险法、社会救助法、社会福利法及社会保基金监管法。《社会保险法》的审议通过标志着我国社会保障建设进入法制化轨道，但仍需有完善的地方，如公务员养老保险、征缴机构、社保基金监管等方面。
（三）加强社会保障法与其他法律的协调
一是与劳动法的协调。尽管《劳动法》和《劳动合同法》都规定了企业必须为员工建立社会保险，但仍有一些用人单位不依法为劳动者投保，挪用或挤占社会保险基金。这就需要《社会保险法》制定相应的惩罚措施，使用人单位不敢逃避为劳动者缴纳保险金的义务，真正维护劳动者发合法权益。
二是与行政法协调。社会保障各项制度的具体实施中，国家行政机关居于主要地位，必然涉及行政主体和行政相对人之间的关系，这正是行政法调整的对象。在社会福利与社会救助法律关系中表现尤为明显。因此通过立法明确规定政府的责任和权限，对行政执法人员形成有效的激励和惩罚机制，促使政府依法行政，是完善我国社会保障体系的基本保证。
三是与刑法的协调。刑法以其严厉的惩罚措施，作为整个法律规范体系有效性的最后保证而存在，是法律体系中的保护法、保障法。社会保险领域存在欺诈现象，不仅使社会保险基金面临较大压力，还严重影响了社会保险制度的完善，从完善社会保险法律体系的角度应在刑法中增设“社会保险诈骗罪”。实践中截留、挪用、侵占社会保障资金的违法犯罪行为得不到应有的惩罚，人民的“活命钱”得不到有效保证，对于此类违反社会保障法律规定的行为，应适当地在刑法中增加刑罚条款。
建立完善的社会保障法律体系非一朝一夕之功，但这是建立、健全、完善社会保障制度的必由之路。社会保障制度只有通过立法的形式才能真正巩固，未来中国的社会保障法律制度会越来越完善，我们可以实现立法上的“后发优势”，通过法律移植与本土化的有机结合，建立完善的社会保障法律体系。
【作者简介】
迟玉华，山东省日照市委党校，副教授，法学士学位，研究方向：行政法、民法。
【注释】
{1}邹东涛，李欣欣，等．社会保障：体系完善与制度创新．社会文献出版社．2011．
{2}陈成文，谭骁瑜，等．建设更加和谐的社会一个政策分析的视角．
{3}刘文海．完善社会保障体系研究．地震出版社．2006．
