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陈云良:构建公共服务法律体系的理论逻辑及现实展开

更新时间:2019-06-03 00:16:59
作者: 陈云良  

   【摘要】 公共服务最初导源于“生存照顾”理念,主要体现为针对弱势群体的社会保障制度。现代社会的公共服务理念正在向激励并促进个人和社会全面发展的方向转变,它要求建立面向广泛社会成员的、全方位的公共服务法律体系。我国宪法及相关法律法规已经覆盖到公共服务的大部分领域,但仍然存在关键领域立法缺位、立法理念落后、可操作性不强等实际问题,这些问题严重制约着我国公共服务的供给能力和供给水平。现阶段,我国亟需制定一部公共服务基本法,以发挥立法上的统领和指导作用。在公共服务基本法的基础上,还应制定或完善公用事业法、社会保障法、公共安全法、社会事业法、公共财政法等公共服务单行法,形成公共服务基本法与单行法协调统一的中国特色公共服务法律体系。

   【中文关键词】 公共服务;社会保障;公共服务基本法;平衡充分发展

  

   中共十九大报告指出,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这一重要论断深刻总结了改革开放以来中国社会的巨大变迁。改革开放初期,经济落后、物质匮乏是我国面临的主要问题,以经济建设为主线的行动逻辑具有历史必然性。改革开放四十年来,国家的经济建设取得巨大成就,物资供应在整体上日益丰富,人民生活水平不断提高,但公共服务短缺、社会不公、贫富差距等一系列社会问题逐渐暴露出来。“城乡、区域、经济社会发展很不平衡,人口资源环境压力加大;就业、社会保障、收入分配、教育、医疗、住房、安全生产、社会治安等方面关系群众切身利益的问题比较突出”,[1]由此引发的一系列社会矛盾引起了中央层面的高度重视。2012年7月国务院印发的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》提出,到2020年,要实现“基本公共服务体系比较健全,城乡区域间基本公共服务差距明显缩小”。2014年10月,中共十八届四中全会审议通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,强调要“依法加强和规范公共服务,完善教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、食品安全、扶贫、慈善、社会救助和妇女儿童、老年人、残疾人合法权益保护等方面的法律法规”。2017年1月,国务院印发《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》(以下简称“十三五均等化规划”),指出“推进基本公共服务均等化,是全面建成小康社会的应有之义,对于促进社会公平正义、增进人民福祉……都具有十分重要的意义”,同时提出要建立国家基本公共服务制度框架。2017年10月中共十九大报告又进一步提出,“要抓住人民最关心最直接最现实的利益问题……完善公共服务体系,保障群众基本生活,不断满足人民日益增长的美好生活需要”。十九大报告还从教育、就业、社会保障、医疗卫生、国家安全等方面,论述了如何提高保障和改善民生水平、如何加强和创新社会治理。[2]

   目前,我国已经制定出台了大量功能性、单行性公共服务立法,为回应和解决上述问题提供了基本制度依据。但是,现实中公共服务供给不足、供给不均和获取不便的情形仍然非常突出,公共服务立法总体上还存在理念不统一、结构不科学、系统性不强等突出问题。对此,有必要根据新形势对公共服务立法的基本理念、功能定位、公共服务基本法与单行法的构成及其之间的相互关系等基本问题进行理论剖析,从而更好地指导立法实践。

  

   一、公共服务与社会保障的概念界别

  

   《韦伯斯特第三版新国际英语大辞典》将公共服务概括为公民服务的一种。[3]公共服务也常被用来指称政府或公权力组织为满足公民需要而采取的某些行动。狄骥最早明确阐释了公共服务的定义,认为“公共服务是现代国家公法领域内最重要的概念”,是“关于一般利益的一切活动。它对于共同体十分重要,以至于政府机构有义务通过绝对一致的行动加以实现,哪怕使用强力”。[4] “二战”之后,提供公共服务几乎成为“国家合法性的证明”,[5]同公共服务相关的理论问题由此成为社会科学共同关注的对象。总体上看,尽管不同学科对于公共服务内涵界定的侧重有所不同,公共服务的本质却总是被理解为对应于共同体的共同利益,[6]通过提供和发展公共服务以增进共同利益被认为是公共行政的价值所在。[7]在这一基本认识前提下,我国公共管理学界对公共服务的范围和种类进行了研究,大多认为公共服务具体包括维持性公共服务、经济建设性公共服务、社会性公共服务等类型。[8]法学界的研究则主要聚焦于公共服务的范围、供给方式、政府责任等主题。[9]

   在立法实践中,立法者经常根据民众的要求和财政状况来确定公共服务的范围。早期立法多以社会保障制度涵盖公共服务的权利义务内容,现代立法则仅把社会保障视为公共服务的重要组成部分。从社会功能和立法宗旨上看,社会保障对应着公民对于一般政府的最低要求,公共服务则回应着公民群体对于现代政府的更高要求,二者之间存在本质区别。社会保障的原旨是政府有责任为有特殊困难的社会成员提供最低的生活保障和健康保障,公共服务的出发点则不仅限于此。具体而言,现代社会中,公共服务与社会保障在立法层面的差异主要包括以下几点:

   第一,权利基础不同。社会保障侧重“生存照顾”[10]的道德义务;公共服务侧重人的自我价值实现的人性要求,强调对于机会平等及其实现可能性的保护。从社会保障制度的起源看,英国济贫法的要旨是为受到工业革命影响的农民和工人提供基本生存保障,防范其冲击社会秩序,起到社会“减震阀”的作用。在欧陆国家,1800年前后形成的欧洲民族国家建立在个人对主权国家的从属性之上,国籍制度巩固了个人对国家的这种依附,并形成了公民在一国领域内生活和居留的权利、在一国领域内利用其技能而自由谋生的权利,以及无法谋生时留在该国获得贫民救济的权利。[11]就公共服务而言,其出发点和落脚点都是公民权利及自我发展的实现。例如,1780年美国马萨诸塞州宪法在“序言”和第1条第1款中,开宗明义地将公民“寻求安全”视为“自然权利”加以保护,将公共服务的获取作为一项公民权利加以保护。

   第二,立法目的不同。社会保障法旨在为社会弱势群体、特别是老弱病残孕等特殊群体提供基本物质保障,其保护客体是个人基于社会连带而产生的经济和社会权利,并且主要是生存权。察赫在考察社会保障法律制度时指出,社会福利待遇具有特定的目的:为那些自己无法满足必要或者合理需求的人们提供保障。[12]公共服务法旨在通过提供安全保障和基本条件,为公民平等利用社会资源并实现自身发展提供机会,最终目的在于实现每个人的公民权,甚至是非公民个体的发展权。从理论上看,其强调的是机会及其实现条件上的普惠主义。美国加利福尼亚州福利和制度法典在“公共社会服务法”部分,明确了公共服务法律“支持个人发展”的目的。[13]即使是美国传统意义上的社会保障制度,也在朝着促进个人发展的方向改革,“福利改革的日程已经集中到几个相当小范围的问题上,即如何减少代际相传的长期依赖、如何提供有效的工作准备、如何创造鼓励工作和自力更生的刺激机制”。[14]在德国,德国社会法典也确立了“促进个人发展”的目的。[15]总之,公共服务法调整和规范的对象是具有公共性的服务,而社会保障法重点关照的是特殊群体的生存要求,不能将具有普遍性的公共服务与带有特殊性的社会保障加以混同。

   第三,权利主体不同。社会保障的权利主体是特定的弱势群体,其享有针对国家的请求权,但请求权的内容和范围受到严格限制。例如,根据1834年英国济贫法修正案中确立的“院内救济”原则,接受福利的主体被限定在“济贫院”之内,即只有进入济贫院才有资格获得救济。[16]公共服务的权利主体是一国之内的全体公民和社会组织。例如,有学者将公共服务法定义为:“使所有公民可以非歧视性地享受到基本公共服务的法律……它立基于平等主义的权利,这种权利产生于公民资格而不是在市场上的竞购能力。”[17]美国纽约州的公共服务法、美国马萨诸塞州的公民服务法等,不仅将公共服务的权利主体拓展到所有公民,甚至也将社会组织和非公民个体纳入其中。

   第四,供给主体不同。基于社会保障强调的“生存照顾”理念,作为权利主体的弱势群体享有对国家和政府的请求权,这意味着国家和政府是社会保障领域的法定供给主体。公共服务侧重于对安全的保障以及发展机会的维护和提升,其法定供给主体通常是国家主导下的多元主体,含政府、社会组织和个人。例如,美国不但允许社会力量提供公共服务,民营公司和公民个体也可依法自愿参与公共服务的提供。[18]公共服务供给主体的多元性决定了有必要建立独立的监管机构。[19]早在1913年,美国宾夕法尼亚州即通过了公共服务公司法,通过建立中立的“公共服务委员会”确保公共服务的公正、有效供给。纽约州公共服务法对设立专门公共服务委员会及其组成和义务作了详细规定。马萨诸塞州成立了准司法性质的“公民服务委员会”,受理公民在公民服务法调整范围内提起的诉讼。[20]

   综上,现代社会中的公共服务有着区别于社会保障的独立内涵,相应地也在法律规范层面提出了新要求,[21]公共服务的实践理念正在经历从“生存照顾”的“国家德性观”到保障公民安全和发展的“国家内在秉性观”的转变。这种国家内在秉性的呈现,表现为政府通过积极作为自证合法性的过程。从社会契约论及现代法治理论来看,政府之所以有必要存在,很大程度上是因为其承担着提供公共服务的主要职责。我国宪法、德国基本法、意大利宪法及日本宪法均通过对公民基本权利的规定明确了政府的公共服务供给义务。总体上,现代各国宪法都接纳了“政府是一个公共服务组织”这一基本观念。

  

   二、有关公共服务立法功能的误解及澄清

  

   从基于“生存照顾”的“国家德性观”到保障公民安全和发展的“国家内在秉性观”的转变,意味着现代社会中的公共服务绝非政府施予民众的慈善。恰如有学者所言:“通过一种恰当而合理的法律体制,可以使资源和财富得到增长和提升……即使底层的民众也能创造财富。”[22]我国“十三五均等化规划”强调,要“完善国家基本公共服务体系、推动基本公共服务均等化水平稳步提升”,提出公共服务均等化的“核心是促进机会均等,重点是保障人民群众得到基本公共服务的机会,而不是简单的平均化”。这为我国公共服务立法的完善提供了认识基础,但尚需在实践中真正加以落实。当前有必要在区分公共服务与社会保障二者的基础上,结合“十三五均等化规划”提出的要求以及宪法、法律中关于公民基本权利保障的规定,尽快梳理公共服务的内容体系,制定和完善相关立法。但在相关立法工作开展之前,有关公共服务立法功能的常见误解还需得到澄清。

   有的学者对于公共服务立法存有疑虑,担心公共服务的法治化有可能滋生一个养懒人的制度体系。换言之,因为害怕所谓的“重蹈福利国家覆辙”,[23]而对我国公共服务立法持谨慎态度,将经济发展视为相关制度构建的先决条件。这种看法其实是对现代社会公共服务立法基本功能的误解。事实上,完善公共服务法律制度不仅是保障公民基本权利的需要,也是促进现代经济社会发展的重要制度因素。

从生成逻辑看,尽管公共服务最初源起于社会保障,但随着现代社会的发展转型,公共服务的功能经历了一个由保障到服务的转变过程。保障的前提是承认特定群体的人格尊严,指向的是建立满足人的基本需求和生存条件的社会保障体系。现代社会中公共服务的功能却远不止如此。蒂特马斯指出,所有人都享有的社会福利是一种事实上的公共服务。[24]马歇尔经过论证认为,现代公民资格中的社会因素内在包含着社会保障和更大范围的公共服务。吉登斯提出的“第三条道路”也主张,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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