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程雪阳:重建财产权:我国土地制度改革的基本经验与方向

更新时间:2020-06-23 10:29:44
作者: 程雪阳  

  

   摘要:  改革开放四十余年来,我国土地制度改革领域取得的基本经验是“在坚持社会主义公有制的基础上重建土地财产权”,而不是“以地生财”或“土地低价征收高价卖出”。通过运用这一改革基本经验,我国的经济和社会发展取得了长足进步,但这些进步主要集中在城市区域的国有土地领域。当这一基本经验继续在广袤的农村地区扩展时,遇到了理论和观念的巨大阻力和障碍。破除这些阻力和障碍的关键在于区分集体土地所有制与社会保障制度,并在此基础上按照“重建土地财产权”这一基本经验对集体土地产权制度进行全面深化改革。

   关键词:  土地制度;财产权;社会保障;全面深化改革

  

   中国改革开放的伟大事业是通过土地制度改革拉开帷幕的,也因为土地制度的不断改革和完善取得了举世瞩目的成就。但回顾这四十余年改革与发展历程,究竟哪些是我国土地制度改革领域的基本经验,社会各界依然存在很多分歧和争论,并没有形成普遍共识。党的十九届四中全会提出,有必要对坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化进行系统总结。[1]这一号召要求理论界对我国土地制度改革的基本经验进行梳理和总结,并在此基础上进一步明确土地制度全面深化改革的方向和路径。本文拟通过对新中国土地制度改革进行历史梳理和分析,总结这一领域改革的基本经验,并讨论这些基本经验在今后土地制度改革中的适用和拓展问题。

  

   一、重建财产权是改革开放后我国土地制度改革的主线

   众所周知,土地首先是一种自然资源,但其同时也可以成为一种财产或资本。但一块土地能否成为一种财产以及称为何种性质的财产,是由其所在社会制度而不是由大自然来决定。秦汉以来二千多年的漫长历史长河中,除了极少数的时间段(比如西汉末年的“王莽新政”时期),我国历朝历代的法律制度多数都承认土地资源可以成为一种财产(且主要为私有财产),并为这种财产的开发、利用和流通提供了相应的规则。[2]新中国成立初期这一点也不曾改变。比如,1950—1953年间,各地政府就根据临时宪法《共同纲领》的规定,[3]为城市土地所有权人换发了新政权颁发的《房地产所有证》,并要求“凡土地房屋之买卖、典当、赠予或交换,均应凭土地房屋所有证,并由当事人双方订立契约,由承受人依照本条例缴纳契税” [4]。1954年颁布的第一部正式宪法也明确规定,我国的财产所有制包括国家所有制、合作社所有制(即劳动群众集体所有制)、个体劳动者所有制和资本家所有制四种类型,国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权,保护公民的合法收入、储蓄、房屋和各种生活资料的所有权以及私有财产的继承权。[5]

   20世纪50年代中后期,虽然整个国家进行了农业、手工业和资本主义工商业社会主义改造,但这种改造只是致力于在生产资料领域(包括用于生产目的的土地资源)消灭私人所有权并建立国家所有权和集体所有权,而不是摧毁财产权制度本身。然而,随着计划经济和人民公社体制的建立,国家所有和集体所有的土地所有权及其衍生出的各项土地使用权,主要以“政治决策—行政执行(比如划拨)”的方式运行。在这一体制之下,土地的资产属性以及土地市场被取消,虽然各种各样的自然人和社会组织依然在“使用”土地,但他们只是按照政府或公社的行政命令和经济计划在开发和利用土地资源,并不享有受法律所保障的任何财产权。

   20世纪70年代末期以后的改革开放发端于土地领域,但改革一开始指向的是农业生产的经营管理体制,而不是土地制度本身。之所以这样说,是因为在最初进行的“大包干”“包产到组”探索中,农民争取到的只是根据自己的时间、经验和兴趣在集体土地上自由耕作的权利,并不是土地财产权。但在理论研究界和决策者的支持下,土地财产制度在1984年左右成为了改革的重点,具体的标志就是家庭联产承包责任制的逐步建立。[6]在这项制度之下,农民先是获得了债权性的土地承包经营权。不过,随着时间的推移,这项权利的不断发展和成长,到2007年时其最终被确定为是一项独立的财产权(用益物权)。[7]

   在20世纪80年代以后,土地产权制度在建设用地领域也得到了发展。1986年6月,全国人大常委会出台了首部《土地管理法》。该法虽然强调了耕地保护的重要性,但也允许农民利用集体土地发展乡(镇)村企业,并允许农民将集体土地使用权作为联营条件与全民所有制企业、城市集体所有制企业一道共同投资举办的联营企业。[8]这种法律制度安排为当时的乡村工业和小城镇发展提供了物理空间和产权制度的保障。就像小平同志在1987年所总结地那样:“农村改革中,我们完全没有预料到的最大的收获,就是乡镇企业发展起来了,……每年都是百分之二十几的增长率,持续了几年,一直到现在还是这样。乡镇企业的发展,主要是工业,还包括其他行业,解决了占农村剩余劳动力百分之五十的人的出路问题。农民不往城市跑,而是建设大批小型新型乡镇。如果说在这个问题上中央有点功绩的话,就是中央制定的搞活政策是对头的”。[9]小平同志这里所说的“搞活政策”,固然是指国家制定的政策和法律为农民摆脱计划经济的束缚自由从事工商业提供了制度空间,但同时也是指集体土地使用权可以作为财产权参与到经济活动之中,从而让长期只在“孤岛般的城市”中存在的工业建设,开始大规模深入到我国农村腹地。回望历史,20世纪末期我国农村改革和发展之所以能够取得成功,关键在于法律通过进行“所有权—使用权”两权分离,在集体土地上建立了以“使用权”(包括土地承包经营权、集体建设用地使用权)为核心的财产权制度。

   城市里的土地制度改革晚于农村,但其与后者遵循着同样的改革逻辑。当小平同志1987年在称赞农村改革取得重大成就之后,他同时也指出“农村改革的成功增加了我们的信心,我们把农村改革的经验运用到城市,进行以城市为重点的全面经济体制改革”。[10]城市经济体制改革的重点是对外开放,引进先进的知识、技术、生产线以及资本。然而要实现这个目标就需要解决两个方面的难题。其一,引进先进的知识、技术、生产线需要资本投入,其二,资本的投入最终都需要一定的空间来落地。这时,计划经济时期通过行政审批所进行的土地无偿划拨制度就无法延续了。在香港爱国企业家以及技术专家的建议和启发下,土地使用权的有偿出让成了同时解决这两个难题的突破口。1987年年底到1988年初,深圳、上海等地纷纷开展了国有土地有偿出让试点。[11]

   1988年4月12日,为了适应改革开放的客观要求,全国人大首次对现行宪法进行了修正,并通过了两条宪法修正案。第一修正案在宪法第11条中增加了“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营经济的合法权利和利益,对私营经济实行引导、监督和管理”的规定。第二修正案将第10条第4款修改为“任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地,土地的使用权可以依照法律的规定转让。” [12]

   同年6月,全国人大常委会通过修改《土地管理法》将宪法第二修正案落实为“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。土地使用权转让的具体办法,由国务院另行规定”。[13]1990年5月19日,国务院制定的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》为城镇国有土地使用权出让和转让制定了具体的法律规则。由此国有土地领域也实现了“所有权—使用权”的两权分离,国有建设用地使用权的财产权属性得以确立。

  

   二、重建财产权是中国经济奇迹的制度基础

   虽然今天的人们对于上述历史变迁已经耳熟能详,但上述改革对于中国经济和社会发展的重要意义并没有得到应有的重视。要充分理解这一点,就必须对经济增长的原因有所了解。通常来说,经济的增长有“投资、消费和外贸出口”三架马车,但是在改革开放初期的中国,无论是国家还是公民都比较贫困,对外贸易也因为“文革”干扰、生产力的低下等诸多原因规模有限。因此当时发展经济的“点火器”,只能是吸引域外资本到我国内地来进行投资。然而,对于域外投资者来说,一项投资决策的作出,除了要考虑生产过程中的投资成本/收益比以及其他风险外,还要考虑拟投资国家或地区的土地产权制度安排以及产权保护力度。如果某个国家或地区不能提供长期且稳定的土地财产权,那么除了极少数的轻资产产业外,其他领域的产业投资都只会绕过此地。改革开放以后的中国政府高度重视这一问题,但其并没有像俄罗斯或东欧社会主义国家那样进行土地私有化改革,而是通过进行土地“所有权—使用权”两权分离来加以解决。

   具体来说,根据1988年以后修改或制定的《宪法》《土地管理法》《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等法律、法规的规定,公民、法人和其他组织虽然不能获得永久性的土地所有权,但他们可以通过市场机制有偿购买稳定且长期(30—70年)的土地使用权,而且这种土地使用权可以获得法律强有力的保护。更为重要的是,相关法律还赋予了国有建设用地使用权及其地上附着物的抵押权,这就吸引和鼓励了金融机构快速地进入到土地财产领域,为各种各样的土地使用权人提供了有效的融资渠道。由此,以(国有)土地开发为基础的建设、生产和消费机制得以建立,经济发展得以起步。

   虽然我国经济的上述发展历程已经广为人知,但对其理论总结却常常存在偏差。比如,有学者认为,中国经济建设取得巨大成就的根源在于,建立了“以地生财”为核心,以“土地融资—城市基础设施投资间正反馈关系”为支撑的中国式城市建设投融资模式。[14]这种总结很形象,但这里的“地”并不是泛指“土地资源”,而是指我国在改革开放初期,将财产权制度重新扩展到土地资源的开发和利用领域,恢复了土地的资产和资本属性,从而启动了经济发展的引擎,促进了经济的发展、城市的扩展和财富的增加。至于“中国式的城市建设投融资模式”,只是土地财产权制度建立之后的部分应用而已,并不构成中国土地制度改革的基本经验。

   还有一种意见认为,我国经济在过去四十年间快速发展的主要原因在于“(当时)有廉价的劳动力和土地”,而这种廉价的劳动力和土地依赖于“土地流转的中国模式”,即“以政府和集体对土地供需双方的双重代表和双向协调为组织基础的流转机制”。[15]这种认识看上去颇具解释力,但实际上不能成立。原因有二:其一,土地流转只能是平等主体之间的民事交易行为,不包括“征收”这种政府行政行为;其二,我国政府和农村集体所拥有的强大组织、协调和土地征收能力,并不是自改革开放以后才建立起来的。在计划经济和人民公社时期,政府和公社组织的这些能力更为强大、但经济却并没有在当时得到快速发展。

另有一种意见认为,土地财政为中国的城市化建立了“最初的信用”,中国城市伟大成就背后的真正秘密,就是创造性地发展出一套将土地作为信用基础的制度——“土地财政”。[16]这种认识看上去也颇具解释力,但对我国土地制度改革基本经验的总结存在着严重偏差,就像穆勒所说,信用虽然具有伟大的力量,但它不能无中生有。信用的本质是对使用别人资本的许可。[17]改革开放以后,能够为我国快速的城市化、工业化和信息化提供最初信用机制的,并不是土地资源本身(因为这些土地资源一直在我国的领土范围之内),更不是“以国家垄断土地一级市场和低征高卖为基础的土地财政”,而是土地财产权制度。之所以这样说,是因为在中国的经济发展过程中,真正给各类开发者、投资者以及金融机构以投资信心的信用机制,并不是当时的中国政府自身的信用,也不是土壤或土地所在的区位自然产生的信用,而是土地财产权建立之后其自身所蕴含的内在资本价值所建立的信用。(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
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