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储昭根:美国“国安会”对中国的启示

更新时间:2013-11-20 20:37:08
作者: 储昭根 (进入专栏)  

    

   中国成立国安会,主要是中国“大安全观”的需要,是作为全球第二大经济体参与、影响进而主导世界性事务的需要,是保护大国民的需要,是中国崛起、中国对外大战略起步与运作的需要。

   11月12日闭幕的十八届三中全会提出,中国将设立国家安全委员会。这是大战略渐入人心的结果,意味着国家安全决策进入长效机制化阶段。但是成立只是个开始,要实现初衷和宗旨,还需要一个积极探索的过程。在这方面,成立于1947年的美国国安会在半个多世纪的发展过程中,其成功的经验与失败的教训,可供后来者—中国借鉴。

    

   从美国国安会建立说起

   美国国安会的成立是二战结束后美国决策层对国家安全决策机构之间的无序状态进行反思的结果。二战期间,外交政策和国防政策之间的协调一直依赖受总统信赖的个人去完成。军方也希望在和平时期继续在与国家安全有关的内政外交决策上施加影响力。而在国会看来,罗斯福之后的杜鲁门总统缺乏外交经验,需要有一个体系化的决策队伍增强总统的外交决策能力。

   1947年国会通过《国家安全法案》,根据该法,国安会成立。其职能是在关乎国家安全的内政、外交和军事政策领域实现整合,使跨部门的协作成为可能;进行国家安全风险因素评估,权衡政策得失,在此基础上向总统提交报告或者提供政策建议。最初成员为总统领导下的包括总统、国务卿、国防部长、陆军部长、海军部长、空军部长和国家安全资源委员会主席在内的7人组成,总统可以指定其他行政机构的部长们、军需品委员会主席和研究与发展委员会主席出席会议,中情局需要向国安会作汇报,但中情局长并非成员,以观察员和常驻顾问的身份出席会议。

   在设立初期,国安会遭到总统的“冷遇”。杜鲁门对国安会设立初衷背后隐含的批评非常敏感,认为这是国会对总统权力设置的制约,因此,一直与国安会保持距离,继续从一些白宫顾问那里获取外交建议。朝鲜战争最终改变了国安会在杜鲁门政府中的命运。杜鲁门对国安会的结构布局和人事作了些调整。为了与苏联实施的非传统冷战策略抗衡,杜鲁门政府设立心理战略委员会,该委员会和国安会联手策划实施了一些间谍活动,尽管杜鲁门晚年对这些活动矢口否认。

   军人出身的艾森豪威尔总统更倾向于严密的参谋工作,在他任内,国安会成为总统在军事、国际和国内安全事务领域政策制定和实施的左膀右臂。国安会地位的提升和这一机构性的决策模式惹恼了一些希望施加影响的个人,特别是前朝老臣们。1960~1961年,参议院举行多次听证会,讨论国安会的工作效率问题,杜鲁门政府中的高层幕僚如乔治·凯南等批评艾森豪威尔政府的外交政策是由一个“消极被动的总统,在一个机构臃肿的国安会影响下制定的,国安会作为一个庞大的机构,饱受委员会具有的所有弊端之累”。事实上艾森豪威尔并非一个消极的总统,相反,他在整个任期里在外交决策上都是主导性角色,在应对一系列突发性危机时,比如苏伊士运河危机、匈牙利革命和黎巴嫩危机,他都是通过小范围的高层幕僚讨论确立对策,以提高效率,而没有通过国安会的机构化运作来应对危机。

   参议院举行的听证会对1961年继任的总统肯尼迪产生了影响。上任初期,肯尼迪裁减国安会,将决策缩小到更小的圈子里进行,各机构之间协调的任务交由国务卿(必要时由相关机构)完成。但国务院在猪湾事件上的失败表现让肯尼迪意识到听取独立声音的重要性。国安会得以重新进入国家安全决策进程,1962年白宫设立局势观察室(the Situation Room),这一位置为国安会与国务院、国防部、中情局建立直接联系提供了便利,有“小国务院”之称,让总统和高层决策机构迅速获取来自国外各站点的情报提供了方便。

   1969年上任的总统尼克松与安全事务顾问基辛格再次提升了国安会在外交决策中的作用。在尼克松上任前,基辛格建议应该延用艾森豪威尔时期国安会的运作模式,在此基础上增设许多委员会,便于就某一特定议题搜集信息、开展讨论和进行数据分析。尼克松上任后,以通过《国家安全决策二号备忘录》的形式采纳了这些建议,不但巩固了基辛格在外交决策中的地位,也提升了国安会的影响。

   1977年卡特担任总统后,他认为基辛格掌握过多的权力,以至于过滤了一些重要的信息和政策建议,使之不能到达总统这里。他希望让内阁成员在外交决策中发挥更大的作用,而不是让国安会和国家安全事务顾问一支独大。卡特任内裁减国安会,任用谨慎的布热津斯基担任国家安全事务顾问,使其又回归到提供政策协调和研究的位置。和尼克松、福特两任总统的8年里国安会开了125次会议相比,卡特任内,国安会只开了10次会。

   1981年里根时期,国务卿和国安会的权力都在提升之中,存在互相重叠的区域,导致两者之间经常出现摩擦。不过国安会还是稍微占据了上风,在加勒比海、中美洲和中东执行的一些外交行动中,国安会发挥了重要作用。1989年老布什担任总统,副总统任内的8年经历和在里根任内参与国家安全事务的经验,促使他对国安会的职能做了重新定位。在他任内,国安会与各决策机构之间维持了较为协调的关系。在老布什任内的重大外交行动中,比如沙漠风暴行动和改善与中国的关系,都有国安会的影子。小布什时期,国安会在其推翻萨达姆政权计划中也扮演着重要角色。奥巴马任内,致力于强化国安会的职能,将对安全构成潜在威胁的新领域也纳入其中。

    

   美国国安会的经验与启示

   从以上简要的梳理可以看出,美国国安会的发展和运作具有较强的个人色彩。每任总统上任都会根据个人工作方式偏好,来界定国安会在国家安全决策过程中的角色。从杜鲁门到奥巴马,历任总统都会根据自己的工作方式需要,对国安会进行调整。国家安全事务顾问是总统任命的,不但人员更迭会对国安会产生影响,而且国安事务顾问本身的工作偏好和观念都会影响到国安会的运作。

   危机是国安会设立的推动力,也正是在一次次危机中,国安会的价值被执政者重新发现,从而在一次次被边缘化之后,再次跻身于国家安全决策进程。

   国安会60余年的发展历程中,既有被忽视的低谷阶段,也有发挥主导作用的巅峰时期。国安会设立的初衷是为了让整个国家安全决策实现机制化和政策整合,这样不但有利于制定可持续性的宏观发展战略,而且有助于应对突发性的安全危机。因此从国家安全决策的角度考量,上述两种极端的发展阶段都不足以完成其应有的使命。

   杜鲁门执政初期的弃置不用,使国安会处于完全边缘化境地,不能发挥其职能。而尼克松时期,基辛格将国安会推向了巅峰,但是也容易遮蔽其他机构的情报数据和政策建议,国安会只是国家安全领域决策机构中的一环,因此,尽管这一时期的国安会在提供政策建议方面走上前台,但是却没有完成更为重要的整合使命。实际上,恰恰是在其平稳发展的阶段,国安会不但实现了其机构的合理设置,在完成某些调整和使命的同时,也提升了机构的地位。这就是说,中国的国安会从设立之始就应明确定位,避免职责上的交叉与冲突。

   另外,随着安全威胁的来源发生改变,国安会的组织结构和政策分析领域也在逐步扩展之中。从最初的三军部长等成员到今日的几乎覆盖所有与国家安全有关的机构,国安会的职能在逐渐强化之中。但总体而言,美国国安会更多地关乎对外事务,而非对内,主要是收集来自国外情报站点的信息,进行甄别汇总,提交战略和政策分析报告。另外,在各个决策机构之间协调沟通,使总统能够高效地利用整个决策体系。这同样对中国外交体系的决策有着重要的借鉴意义。

    

   大安全、大战略的中国呼唤

   中国设立国安会虽然比其他国家晚,但是可以借鉴其他国家的经验,站在一个较高的起点上,避免弯路。在安全问题上,中国有自己的选题和应对思路。

   对中国来说,国安会首先是作为世界性大国的需要。随着国安会的设立,中国国家最高领导人每天阅读的第一份简报或汇报或许就是“国家安全事务助理”或“秘书长”亲自送来的全球资讯,这将为中国在世界外交、经济舞台的话语权及深度参与、介入赢得时间,更有利于各部门的协调行动。

   作为全球第二大经济体的领导人,不能没有世界眼光。在安全领域空间变化和拓展的情况下,中国对全球事务的参与正日益变得不可或缺。在全球化时代,对付那些来自外部的威胁—金融、信息、海盗、海上恐怖主义等领域的非传统安全问题,既是国内问题,也是国际问题,无疑应当有一个长时段的应对战略和具体的政策选项;临时随机确立对策,很有可能会在仓促误判和信息不充足的情况下酿成外交危机。国安会为这种准备,提供了机制化运作与快速反应的可能。这是一种大安全观的需要。

   国安会的设立还能弥补中国外交部权限与职能的不足。中国外交在国内严格意义上是“九龙治水”:经贸外交属中国商务部;政党外交属中联部……中国的外交部只是中国对外交往中一个事务性机构,严格意义上说并没有真正的外交决策权,更无法与美国的国务院相提并论—美国国务卿在内阁中地位仅次于总统,财政、国防等部长排名都在其后。美国国务卿在历史上冲冠一怒,美国大兵就马上到了。美国外交与国防之间的配合娴熟,胡萝卜与大棒的交替使用,实现美国安全与利益最大化,这与美国国务卿的地位,以及国务卿与美国国安会的协调密切相关。

   另外,随着全球化进程的不断加深和中国经济的持续发展,我国每年前往海外经商、旅游、留学、探亲、务工等跨国活动的人员迅速增长。2012年,中国公民出境总数已达近8000余万人次,跨国活动地域更加广泛,目的更加多元。但同时,全球化社会是一个风险社会,中国公民面临的海外安全风险地理范围的不断扩大,类别逐渐增多,对中国国民海外安全与国家利益均构成了严峻挑战。

   在杨洁篪任中国外长期间,中国的领事保护取得跨越式发展—仅2011年,利比亚战争、日本大地震、湄公河船员遇害等一系列突发事件后,我国成功而迅速地完成了一次次撤侨任务。

   王毅履新后不久,更着手筹建领事保护全球呼叫中心,一旦建成,世界任一角落的同胞都能第一时间与祖国、与家人取得联系。领事保护是以外交部为中心,但需要商务部、交通运输部、民航总局、军方以及有关地方政府等诸多部门积极配合的“大领事”工作机制。这明显也是未来中国国安会的日益重要的职能。

   另外,随着安全威胁的来源发生改变,国安会的组织结构和政策分析领域也在逐步扩展之中。从最初的三军部长等成员到今日的几乎覆盖所有与国家安全有关的机构,国安会的职能在逐渐强化之中。但总体而言,美国国安会更多地关乎对外事务,而非对内,主要是收集来自国外情报站点的信息,进行甄别汇总,提交战略和政策分析报告。另外,在各个决策机构之间协调沟通,使总统能够高效地利用整个决策体系。这同样对中国外交体系的决策有着重要的借鉴意义。

    

   大安全、大战略的中国呼唤

   中国设立国安会虽然比其他国家晚,但是可以借鉴其他国家的经验,站在一个较高的起点上,避免弯路。在安全问题上,中国有自己的选题和应对思路。

   对中国来说,国安会首先是作为世界性大国的需要。随着国安会的设立,中国国家最高领导人每天阅读的第一份简报或汇报或许就是“国家安全事务助理”或“秘书长”亲自送来的全球资讯,这将为中国在世界外交、经济舞台的话语权及深度参与、介入赢得时间,更有利于各部门的协调行动。

   作为全球第二大经济体的领导人,不能没有世界眼光。在安全领域空间变化和拓展的情况下,中国对全球事务的参与正日益变得不可或缺。在全球化时代,对付那些来自外部的威胁—金融、信息、海盗、海上恐怖主义等领域的非传统安全问题,既是国内问题,也是国际问题,无疑应当有一个长时段的应对战略和具体的政策选项;临时随机确立对策,很有可能会在仓促误判和信息不充足的情况下酿成外交危机。国安会为这种准备,提供了机制化运作与快速反应的可能。这是一种大安全观的需要。

   国安会的设立还能弥补中国外交部权限与职能的不足。中国外交在国内严格意义上是“九龙治水”:经贸外交属中国商务部;政党外交属中联部……中国的外交部只是中国对外交往中一个事务性机构,严格意义上说并没有真正的外交决策权,更无法与美国的国务院相提并论—美国国务卿在内阁中地位仅次于总统,财政、国防等部长排名都在其后。美国国务卿在历史上冲冠一怒,美国大兵就马上到了。美国外交与国防之间的配合娴熟,胡萝卜与大棒的交替使用,实现美国安全与利益最大化,这与美国国务卿的地位,以及国务卿与美国国安会的协调密切相关。

   另外,随着全球化进程的不断加深和中国经济的持续发展,我国每年前往海外经商、旅游、留学、探亲、务工等跨国活动的人员迅速增长。2012年,中国公民出境总数已达近8000余万人次,跨国活动地域更加广泛,目的更加多元。但同时,全球化社会是一个风险社会,中国公民面临的海外安全风险地理范围的不断扩大,类别逐渐增多,对中国国民海外安全与国家利益均构成了严峻挑战。

   在杨洁篪任中国外长期间,中国的领事保护取得跨越式发展—仅2011年,利比亚战争、日本大地震、湄公河船员遇害等一系列突发事件后,我国成功而迅速地完成了一次次撤侨任务。

   王毅履新后不久,更着手筹建领事保护全球呼叫中心,一旦建成,世界任一角落的同胞都能第一时间与祖国、与家人取得联系。领事保护是以外交部为中心,但需要商务部、交通运输部、民航总局、军方以及有关地方政府等诸多部门积极配合的“大领事”工作机制。这明显也是未来中国国安会的日益重要的职能。

   来源: 南风窗


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