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朱永嘉:关于中央巡视员制度的历史回顾

更新时间:2013-06-04 22:46:05
作者: 朱永嘉  

  

  在今年5月17日,王岐山在中央巡视工作动员暨培训会议讲话时,强调中央巡视组要当好党中央的“千里眼”,找出老虎、苍蝇,对违法违纪问题早发现、早报告。

  要中央政府派巡视员到地方巡视考察地方行政中的问题,在中国历史上是一个老传统。秦汉以来,历朝历代都有这方面的建制。巡视工作在中共党史上,亦有传统。早在1931年,中央便派员巡视地方的组织。建国以后设置的巡视制度,最早可追溯至1996年。作为巡视工作的制度化,则有一个逐步完善的过程。2003年8月,正式成立中央巡视组。那时建立了五个巡视组,12月颁布《党内监督条例》对巡视组的工作作出明确规定。2007年在中央正式设置巡视工作办公室,下属十一个巡视组。2009年7月则正式印发了《中国共产党巡视工作条例》。2010年把巡视工作扩大到军队。现在巡视工作的范围,除了地方行政区域外,还包括中央各部。巡视工作的重点也有变化。在2003年十七大修改党章时,巡视工作的重点放在地方党政机关贯彻执行中央方针路线状况上,而今巡视工作的重点则把反腐败、以权谋私、贪污贿赂放在第一位。重点放在发现“老虎”和“苍蝇”,做中央的耳目官放在第一位了。从建党和建国以来的历史看,巡视工作的重点是随着形势的发展而不断深化的。从2010年以来,地方党政领导干部贪污腐化重大案件的发现,与中央巡视工作的不断深化密切相关。了解一些中国历史上汉、唐二代巡视制度设置和执行的状况,或许对我们理解如今之巡视工作的意义是非常有益的。

  

  (一)

  

  秦灭六国以后,分天下为三十六郡。到了汉代,一是疆域扩大了,二是郡、国的范围划小了。到汉末郡国有一百零三,那时的郡国相当于现在地市一级,县邑是一千三百一十四,相当于现在县级。汉时中央与地方郡守的考察主要是通过各郡岁终的计簿,地方官报告一年政绩的状况,然后郡太守的升迁黜陟则以上计考课的次第为准。可见现在地方官关心他任内的政绩工程这个观念由来已久。因为这既关系到他们仕途的上升空间,而这些政绩工程也间接关系到他们的“钱途”。在汉代,那时郡太守每年上报的计簿是否正确,是否有虚报的数字,丞相和御史大夫无法一一到那一百零三个郡国去具体核对,而且汉代郡守与尉在地方上的权力很大。他们可以直接辟除自己的属吏,他们在地方上有人事权,还有每年向朝廷推荐贤良方正的权力,对地方上的刑事案件有生杀予夺的权力。而尉则有兵权,财权也由地方直接掌控。所以那个郡太守飞扬跋扈,他完全可以一手遮天,任意的营私舞弊、贪赃纳贿。中央下达的政策,他们完全可以采取各种应付的对策。故朝廷的政策到了地方上具体的执行单位完全变样了。“上有政策,下有对策”的做法也是历史悠久。另一原因是地方上恶势力猖獗,地方豪强欺压百姓,社会动荡不安。在这个背景下,促使汉武帝下决心,派遣十三州刺史,巡视地方行政工作。

  汉武帝设置十三部刺史的时间是《汉书·武帝纪》系在元封五年(公元前一〇六年),“初置剌史部十三州。”一部之刺史,与管和巡视所辖之七、八个郡国。颜师古注引《汉旧仪》云:“初分十三州,假刺史,常以秋分行部,御史为驾四封乘传。所到部,郡国各遣吏一人迎界上,所察六条。”这里郡太守的秩是二千石,而刺史秩只有六百石。这里也是以小人物制衡大人物。至于所察六条,指刺史到郡国巡视的职责和范围。《资治通鉴》注引《汉旧仪》称:

  “一条,强宗豪右田宅逾制,以强凌弱,以众暴寡。(这一条是对地方恶势力而言)。二条,二千石不奉诏书、尊承典制,背公向私,旁诏守利,侵渔百姓,聚敛为奸。(这一条是考察地方郡太守有没有执行中央的方针政策,还是‘上有政策,下有对策’,利用权力谋取官员私利,侵占百姓的田宅,造大房子。现在是造大办公楼,连土地庙都巍峨高大,那就只能聚敛财物,苦了百姓的负担。)二千石不恤疑狱,风厉杀人,怒则任刑,喜则任赏,烦扰苛暴,剥戮黎元,为百姓所疾;(那时地方上刑事和民事的裁判权都在郡太守一人手上,地方上有冤假错案要追究郡太守的责任。怒则任刑,是指滥用刑罚搞逼供信,制造冤杀错判,种种苛暴劣政,为百姓所痛恶的。)四条,二千石选署不平,苟阿所爱,蔽贤宠顽。(这一条是指地方官任人唯亲,在选任官职时搞近亲繁殖,搞变相的世袭制。)五条,二千石子弟恃怙荣势,请托所监。(这一条是指官员的子弟,也就是今所谓之‘官二代’,利用父兄的权势,在地方上为非作歹,包揽和请托词讼。)六条,二千石违公下比,阿附豪强,通行货贿,割损政令。(这一条是指地方官与黑恶势力相勾结,权钱交易,接受贿赂,违背政策法令审批项目。)”

  从刺史在地方上巡视的这六条职能看,都是对着官员及其子弟和地方黑恶势力为非作歹的行为,维护弱者的利益。这六条如果与王岐山在今年5月17日所讲的巡视工作要突出的四个重点在方向上是基本一致的吧。

  汉代的刺史,一般在秋天八月巡行郡国。岁末到京师报告巡行郡国的结果。汉代有不少刺史巡视郡国的记载。如《汉书·朱博传》(卷八十三)云:

  “(朱)博为刺史行部,吏民数百人遮道自言,官寺尽满。从事白请且留此县录见诸自言者,事毕乃发,欲以观试博,博心知之,告外趣驾。既白驾办,博出就车见自言者,使从事明敕告吏民:‘欲言县丞尉者,刺史不察黄绶,各自诣郡。欲言二千石墨绶长吏者,使者行部还,诣治所。其民为吏所冤,及言盗贼辞讼事,各使属其部从事。’博驻车决遣,四五百人皆罢去。”

  这里“从事”是郡县的属官。此言朱博为刺史时,行部于冀州,经过一个县。这个县的从事考验一下刺史是否懂事,故意在县衙门招揽了数百人拦路告状。朱博的态度是刺史巡视只考察官员行事的问题,不代替地方官处理政务。故对县内众人讲,你们告县吏,即指穿黄绶的,应该到郡太守那儿去告。如果是告郡太守的,指穿墨绶的长吏,那么等到他巡视经过那个地方,你们再来告。他要巡视的郡有七八个之多,今天只是路过这里。至于你们所受的委屈和贼盗辞讼,那么请到所属的地方去告。朱博由此自冀州刺史迁为弁州刺史,然后迁为琅玡太守。可见刺史在政治上的地位低于一郡的太守。那时高官中,做过地方刺史的人不少,如翟方进便做过朔方刺史。唐人戴叔伦《抚州刺史庭壁记》称:“汉置十三部刺史,以察举天下非法,通籍殿中,乘传奏事,居靡定处,权不牧人。”如果要对比的话,与当今中央巡视员有相似之处。东汉末年这个情况发生变化。刺史成为州一级的地方行政官员。在其州范围内的郡与县皆直接受其管辖。刺史的性质也变了。他不再是巡视员,而是州一级的地方行政官员。

  

  (二)

  

  唐代地方行政机构的设置是承隋而来的。魏晋南北朝时,仍东汉之末,都处于州、郡、县三级行政结构。由于南北对峙,北齐、北周东西并立,各方的疆域缩小了,人口也大幅减少了。但南北各方的州、郡合起来的数量却愈来愈多,出现了十羊九牧的局面,政府机构膨胀,人浮于事,百姓不胜负担。隋文帝开皇三年(公元五八三年)下决心把地方行政机构由三级制改为二级制,省去郡一级,由州直接统县。到隋炀帝时,又“罢州置郡”。这只是名称的改变,由州县二级变成郡县三级,炀帝大业年间,全国置郡一百九十,县一千二百五十,户八百九十万七千五百四十六,国四千六百零一万九千九百五十六,平均下来每个县七千户多,每个郡平均六七个县。到了唐高祖李渊又改郡为州,改太守为刺史。这二次都只是名称上的变化,地方行政机构二级管理的体制没有变。至唐太宗贞观十三年(公元六三九年),全国有州、府三百五十人,县一千五百十人。州、府这一级比隋时增加了一倍。县的数量虽然有增加,但不多。实际上是州、府的规模小了。州的划小。可以防止尾大不掉的局面,但从中央政府,如何直接管理这么多州府,也增加了困难。而直接的亲民之官则是州、县这二级地方官。所以对三百五十八个州的刺史之考察成为中央政府必须面对的一项难题。《贞观政要·择官》记载了李世民发自肺腑的一番话。时间是在贞观二年(公元六二七年):

  “朕每夜恒思百姓间事,或至夜半不寐。惟恐都督、刺史堪养百姓以否。故於屏风上录其姓名,坐卧恒看,在官如有善事,亦具列于名下。朕居深宫之中,视听不能及远,所委者惟都督、刺史,此辈实治乱所系,尤须得人。”

  刺史,是州的地方长官,都督是地方掌兵的官。它是跨若干州的,但不管民事。从李世民这一番话,可见他对太守的考核是时刻放在心上的。地方官的实际状态,关系到国家的稳定。但是考李世民一个人是无法考核那么多州官的。于是在贞观年间,又依照“山河行便,分为十道”。唐玄宗开元二十一年(公元七三三年),又分天下为十五道。这样兜了一个大圈子又回到汉武帝当年设置十三部刺史以六条问事的格局了。

  唐代对地方的实地检查开始发起是在贞观十八年(公元六四四年)遣十七道巡察。成行则是在贞观二十年(公元刘四六年),据《旧唐书·太宗纪下》记载:

  “遣大理卿孙伏伽、黄门侍郎褚遂良等二十三人,以六条巡察四方,黜陟官吏。”

  这里如孙伏伽、褚遂良等的官位与汉代派遣的六品刺史官位不同,他们是可以面见李世民的大臣。孙伏伽是大理寺卿,相当于最高法院院长,而褚遂良则是谏议大夫,御史台的首领之一。他们就不是什么小人物了,而是以大人物的身份去考核地方官。相对而言,被考核的人物是小人物。这次巡视的结果有明确的记载。据《唐会要》卷七十七,《巡察按察巡抚等使》云:

  “二十年正月。遣大理卿孙伏伽等二十二员。以六条巡察四方。多所贬黜举责,太宗命褚遂良一其类,具状以闻。及是,亲自临决,牧宰以下,以能官进擢者二十人,罪死者七人,流罪以下及免黜者数百人。”

  这就有一点动真格的味道了。被考核的地方官有好几千人,被处置的有数百人。从比例上讲也要占到百分之六、七以上了。然而从记载上看,这二十二人并没有固定巡察的区域之划分。他们的任务只限于通过实地考察,对相关州、郡官员在政绩考核的基础上进行进擢和黜免。而且他们只有建议的权力,最终的决定权掌握在唐太宗自己手上。他们活动的方式,还没有脱离中央巡视员的身份,而他们考核的结论,对被他们考核的地方官的仕途有重大影响。唐太宗贞观二十年这一次巡察,有罪处死的地方官有七人,黜免的有数百人,那对地方上的吏治有相当大的威慑作用了。故巡视的效果,既要看巡视员的素质及其认真深入的态度,还要看中央政府的处置是否认真和严厉。如果没有这两个条件,那便万事大吉,说不上任何实际效果了。制度的有效与否,决定于执行制度的人之执行的力度。故制度的设置和完善固然重要,还要看执行制度的人是否认真负责并且贯穿始终,否则的话还会流于官僚主义、形式主义,从而挂在墙上自欺欺人的东西。这一类现象物我们在现实生活中,见得实在太多了。任何制度的贯彻执行,如果不走群众路线,没有群众的直接参与,那就只能成为形式主义的摆设而已。唐代中期,巡视制度便是如此收场的。

  《唐会要·巡察按察巡抚等使》(卷七十七)载:

  “天授二年(公元六九一年),发十道存抚使。”

  这个存抚使,后来又称巡察使,在万岁通天元年(公元六九六年)凤阁舍人李峤在奏疏中称:

  “垂拱二年,诸道巡察使科目,凡四十四件,至于别作格、勅、令访察者又有三十余条,而巡察使率是三月之后出都,十一月终奏事,时限迫促,簿书委积,昼夜奔逐,以赶限期。而每道所察文武官,多至二千余人,少尚一千已下,皆须品量才行。褒贬得失,欲令曲尽行能,皆所不睱。此非敢惰于职而慢于官也,实才有限而力不及耳。”(同上)

  这些话说明巡察使自京师派出,时间从三月到十一月,共八九个月,还有路途上的时间,考察的内容就不仅是汉武帝时的六条问事了,要考察的科目那么多,被考察的官员多达二千多。那么他很难做到真正实地的调查研究。只能根据当地的簿书公文来考察了。那就不可能从百姓中来,也根本做不到细致正确地考核地方官员的实际政绩及他们在百姓中真正的口碑。那么这样的考察只能变成等因奉此的例行公事了。另一方面,道的地域比汉的州还大,相当于我们二个中等省。巡察使在九个月时间内,要跑也跑不过来。看来他们并没有固定的办公机构,而到时间又必须回京交差了。下一次也不一定让他出来,即使出来也不一定在同一个区域。尽管此后历年派遣十道按察使的记载不断,实际效果很有限了。后来改成二年一替,“以廉按州部”,把时间延长了,区域相对固定了,而最终处置官吏的权力仍在中央政府。尽管如此,它仍很难避免流于形式。但一旦把监察、行政、兵权合在一起,形势也就变了,势必是尾大不掉。开元、天宝以来的节度制度便成为藩邦割据和安史之乱的前奏了。这也是巡视制度本身的不归之路。

  讲一下汉唐关于巡视制度的前车之鉴,也许对今天的中央巡视制度怎样处置好应然与实然的矛盾是有益的。过去中央文件下达到地方省、市二级党政部门后,真正能有效贯彻执行的比例并不高,不知道有没有一半以上。至于中央部委下达的文件,能落实贯彻的比例就更低了。还有各地在贯彻中央方针政策时,搞形式主义,阳奉阴违的亦屡见不鲜。上有政策,下有对策还是一种惯性思维。当然,各地实际情况亦各不相同,各种政策方针的贯彻执行,是需要我们的中央和地方共同长期不断努力才能达到的目标。唯其如此,才能真正做到全国一盘棋,十三亿人民团结一致,为共同的目标奋斗不息。从积极方面考虑,还必须从实际出发,如何从实然达到应然的境界。换一句话说,是如何从各地实际状况出发,认真处理好中央作为地方之“四方来效”的正确而有效的相互关系。

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