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焦长权:资本进村与村庄公司主义

更新时间:2013-04-08 16:30:57
作者: 焦长权  

  

  资本进村的时代

  

  一般而言,资本与土地的关系大致有四种类型:第一种是传统时代的资本兼并村庄土地;第二种是1980年代以来的乡镇企业与村庄土地之间的关系;第三种是全国各地的城郊村与城市发展、土地开发之间的关系;第四种是最近几年在全国迅速兴起的为获取“城市建设用地指标”而出现的新圈地现象。这种模式的主要特点是:资本主动“进村”促成“农民上楼”以获取“地票”,由于城乡建设用地指标“增减挂钩”等政策设计,城市资本第一次与非城郊村庄土地发生关联,并且,由于促成农民居住形态和农业生产形式的改变,对普通农民的影响也最为深远。这种新模式的出现,主要有两方面原因:一是国家的土地政策设计,二是地方政府独特的土地--财政--金融的“三位一体”的发展模式。

  首先来看国家土地政策的设计。为严格保护耕地,同时也为限制地方政府无约束地城市扩张和土地经营,国家对农用地转为非农用地做了严格的指标计划。同时,国家也出台了一些弹性政策来做缓冲,以实现城市建设用地、农村建设用地与农地三者之间的“平衡”和“挂钩”。这方面的政策主要有三项:

  “占补平衡”制度。根据《土地管理法》规定,按照“占多少、垦多少”的原则,建设单位占用耕地时必须补充相应的耕地,以保证耕地不会减少。“占补平衡”制度实质是国家实行从紧的城市建设用地指标供给的配套制度,简言之,这是获得城市新增建设用地指标的前提。虽然无论通过复垦耕地、土地平整等行为新增多少耕地,地方政府由此获得的用地指标都不能突破国家刚性的建设用地指标。但因为已经实行“省内平衡”,所以,它对平衡省内不同城市的用地指标的差额还是起到一定的调节作用。

  真正使地方政府突破国家城市建设用地指标管控的是“增减挂钩”制度。所谓“增减挂钩”,是指在城市新增建设用地指标和农村减少建设用地指标之间进行“挂钩”和调节。在这一制度设计下,农村建设用地复垦为耕地所增加出来的指标,可以转换为城市的新增建设用地指标,通过这一管道,就能迂回突破国家对城市新增建设用地指标的偏紧管控,正是因此,全国各地都有很强的推行“增减挂钩”政策的积极性。

  比“增减挂钩”制度走的更为“超前”的是成都、重庆城乡统筹试验区所实行的“地票”制度。借助政策特区的优势,采取类似于“增减挂钩”的办法,让农民将宅基地整理出来,变为可以在“地票交易所”进行交易的“地票”。需要占用建设用地指标的法人主体(比如房地产商)直接到地票市场购买“地票”,然后再由政府管控的一级土地市场购入相同面积的建设用地。这样一来,通过地票制度,实际就将之前“占补平衡”的土地征收和土地增补由政府行为直接转变为市场行为。这就为城乡建设用地指标的交易搭建了市场平台,也为各个地方政府突破国家建设用地的指标控制找到了政策突破口。

  这些政策使得本来没有多大价值的农村“地票”陡然增值。尤其是在农民还没有意识到宅基地作为一种“地票”具有极差收益的大部分地区,商人资本就可以巧妙运用这一特殊政策(包括农民的信息劣势)来赚取农村“地票”与城市“地票”之间交易的巨额差利。这也成为“资本进村”经营“地票”的政策铺垫。

  但是,“资本进村”的推进仍需地方政府的强大动力,这就牵涉到当下中国大部分城市独特的土地--财政--金融“三位一体”的发展模式。1994年分税制改革以来,中央--地方税赋分成的结构性巨变,深刻影响到地方政府的行动逻辑。地方政府纷纷抛弃难以给地方提供较大税赋贡献的乡镇企业,迅速转向“经营土地”,“土地财政”逐步成为地方财政的支柱。进入新世纪以来,“土地财政”又进一步与“土地金融”联系起来,形成土地--财政--金融“三位一体”的发展模式。

  所谓“土地金融”,是指地方政府通过储备和经营土地向金融机构贷款融资,建立起一个比土地财政更为庞大的资金体系的做法,这是一种典型的“以地养地”之法。在这种“三位一体”的发展模式之下,地方政府推动经济增长和城市化的唯一约束条件就是“地票”,如何获取“地票”就成为地方政府的中心工作。特别是2008年国家4万亿经济刺激计划出台之后,这一矛盾就更加凸显。这一“三位一体”发展模式的核心主体是县级政府。然而,最近几年,由于国家实行“增减挂钩”等城乡建设用地统筹政策,这使得“土地财政”已经延伸至一些非城郊的农村乡镇。特别是一些中西部地区的非城郊乡镇,由于自身财政近乎“空壳化”,所以最具有经营“地票”的积极性。

  除获取土地财政填补乡镇财政缺口以外,农业型乡镇积极引进资本进村还有另外两个非常重要的原因:第一,“资本进村”可以在形式上改善农村安居环境和村容村貌,基层政府在自身没有财力推动新农村建设的情况下,引进外来资本从事新农村建设,它也可以成为基层政府博取政绩的重要“名片”。第二,“资本进村”对一个村庄的大规模“重铸”不仅是新农村建设的最好招牌,同时也是基层政府以此套取国家各类支持项目的最好借口。从这个角度,外来资本实际充当了地方政府申报大型国家项目的前期启动资金的角色。正是土地财政、政绩“名片”和申报“项目”三方面因素,导致地方政府有强大的积极性来引进“资本进村”。

  一般来看,“资本进村”之后,有三项工作必须梯次推进。第一,促成“农民上楼”。通过“农民上楼”来“迁村腾地”,并通过 “增减挂钩”政策将“农民上楼”后多出来的建设用地指标拿到城市中进行交换。第二,对全村耕地进行“整村流转”,集中到新成立的公司名下,整体平整和开发利用。第三,全村土地流转到公司以后,农民变成 “失地农民”,公司以土地为基础发展产业,既为农民提供部分就业,也为弥补土地“流转金”并开展相应的村庄福利建设。

  

  资本进村与农民上楼

  

  以W村的“农民上楼”为例。祖籍位于W村的Z原在重庆从事古建筑修建行业,2010年响应湖北省“回归工程”决定回家乡“捐资”进行新农村建设。据称,他准备“捐资”1.5亿对以W村为中心的周边5个村的土地进行整体流转、重新平整和开发,最终用10年左右的时间建成一个占地5万亩的Z水镇。2010年开始水镇的第一期工程建设,就是对W村的土地进行整村流转,农民全部“上楼”,入住五层楼房的集中小区。

  W村有农户307户,按照公司的做法,是让农民“以旧换新”:公司免费为每户农户建设一套面积140平方米的清水房,村民原有的住房(不含室内财产)及地上附属物无偿归公司所有。

  目前,全村已经建成300套(计15栋)农民新房,绝大部分农户已经装修并迁入居住,有两个小组的农民已经搬迁完毕。公司对每套“清水房”的折现是10万元,基本的免费交换房的标准是:有房(砖石房)、有户、有田(5亩以上),需要另外出钱最多的是“空挂户”(只有户口,无田无房):“每户需出资8万元,公司支付20%”。 可见,这一“以旧换新”不只是简单地“以房换房”,其实是农民以房屋、耕地和户口“三证”交换一套“清水房”,且根据农户耕地多少和原有房屋类型(土坯房、砖石房)和大小等进行一些微调。农户与公司之间签订“上楼”协议以后,农民就完成了“净身出户”,按照农民自己的说法就是“我们全村都成了空挂户”。

  给农户的房屋真是免费的吗?公司付出的成本是一套“清水房”,定价10万元,但实际成本价在7万~8万元。农民付出的成本是:户均10亩以上耕地的经营权、户均超过2亩的宅基地建设用地指标及其复垦后的耕地面积、房前屋后的花草树、老房屋的砖瓦门窗等。很明显,农民根本不是“免费”获得新房,实际情况是农民付出了远超过成本价的代价。

  首先,公司通过“差别化”策略获得部分农户的购房款。按照全村平均来看,每户农户平均耕地都在10亩以上,但实际情况是耕地占有不均,比如,有不少农户占耕地20~30亩,但是他们也只能按照一户一房的情况换房,而对于那些耕地不足5亩的农户,则需要另外交纳部分购房款,同时还有许多其他情况也需要另外交纳购房款。

  其次,公司通过“农民上楼”一次性整理出近1000亩的农村建设用地指标,通过“增减挂钩”政策,这些农村“地票”可直接与城市新增建设用地指标进行交换,仅这些“地票”对于公司就是巨额收入。只要有“地票”,就可以在其他地方获得城市建设用地。最近,Z已在S县所属的J市内获得一块面积为600亩的城市建设用地,目前正准备进行古建筑一条街的开发,那里的用地指标正是从W村整理后“增减挂钩”所获得的。

  与此同时,Z还对全村土地进行了整体流转,成立了“Z生态水镇集团公司”,公司下属Z水镇农业专业合作社、Z水镇农机专业合作社、Z水镇发展公司等二级机构。公司正是以农民专业合作社的名义实现了土地的整村流转,公司指出,农民是以土地入股参与公司分红和获得公司福利,而不是简单的公司征用农民土地行为。但实际上,这种说法似是而非,按照实际运作情况来看,农民根本不可能以土地入股的形式参与公司分红。公司以农民二轮土地延包合同记载的面积为准,按照每亩每年1500元流转金的标准,将农民的耕地统一流转到“合作社”经营(实际是公司),农民可以土地流转金的形式向公司入股。也就是说,如果农民每年不领走土地流转金,则算给公司入股,以后可参与公司股份分红。但是,实际情况是,对于绝大部分家庭来说,土地流转金是全家的最主要收入来源,所以不可能不将土地流转金领走。同时,由于公司目前基本没有太多的盈利性产业,农民对公司效益没有信心,所以即使家庭经济宽裕,也不愿意把土地流转金放在公司入股。实际上,全村307户没有一户将土地流转金留在公司入股,这是一种典型的资本进村的“圈地”行为。

  “资本进村”以后迅速完成了土地的“资本化”,并完全占有土地“资本化”之后的增值收益。这主要表现为:第一,通过“增减挂钩”政策将农村建设用地指标挂钩到城市,这是最直接、也是最大的一笔土地的“资本化”;第二,改变耕地性质,对耕地进行非农化使用,兴修工厂、现代生态农庄、度假村、高端会务酒店、旅游景区等;第三,用部分耕地发展现代“经营性”农业,种植大棚蔬菜、甜玉米,建设稻虾养殖基地等;第四,以土地流转和新农村建设的名义套取大量国家项目,向国家要“资本”,根据笔者调查,其总额将近5000万元。

  

  新时期资本与农村关系的新变化

  

  在笔者看来,当前的“村庄公司主义”主要表现如下:

  首先,村庄已经全部按照“公司化”的逻辑来组织和运作。第一,全村土地全部由公司统一经营,并进行部分专业分区,比如已经建成的蔬菜大棚区、露天生态蔬菜种植区,以及正在准备建设的稻虾养殖区等。根据Z水镇的整体规划,到水镇最终建成以后,公司将对近5万亩耕地分区进行专业生态农业生产,整个水镇将形成生态种植区、畜禽养殖区、饲料肥料生长区、农产品加工区等八大区域。第二,公司不仅启动生产,且在市场营销、储藏物流等各个方面都在全线推进。公司目前已经建成大型冷冻库1个,大型玻璃温棚1个,还正在建设新的储藏中心。Z要以W村为中心的5个村来建设一个大型的生态农产品生产和加工基地。第三,村两委、农民专业合作社成为公司的二级下属机构。农民专业合作社本来只是一个幌子,用这个幌子一方面可以很好获得政府的支持;另一方面也是公司与农民之间矛盾的一个“减压阀”,特别是在土地流转的过程中,打着土地入股的口号能更好蒙蔽许多农民。村两委成为公司的下属机构,这最能显示出村庄“公司化”的特征,村两委的负责人与公司之间进行交叉任职,比如村支书(兼村主任)又兼任集团公司的党支部书记,集团公司的总经理Z又是村委会副主任。由于公司掌握了村庄的所有经济命脉,所以村两委班子成员就全部接受集团公司老总的领导和指挥。这和有些学者所说的“公司型村庄”非常相似,表现为公司“吞噬”村庄的特点。

  其次,正如上述的村两委成为公司的一个二级机构一样,村民选举在公司--资本面前也“停摆”了。2011年本是全村换届选举的年份,但是为了服务于公司的平稳发展和所谓的“新农村建设”,全村居然没有展开村民选举,且在没有展开选举的情况下将公司老总扶上了村委会副主任的位子。特别值得指出的是,公司老总目前的户口还不在W村,按照《村民组织法》的规定,他实际根本没有资格担任村委会副主任。

  再次,村庄的“公司化”和“资本化”对国家--农民关系产生了巨大影响和冲击。具体表现为:第一,国家的各种惠农补贴都直接“注入”公司,农民由于已经失去土地,(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
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