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焦长权:中国地方政府的财政自给能力:历史演变与层级差异(1990—2014)

更新时间:2020-06-05 10:59:51
作者: 焦长权  

   【内容提要】 地方各级政府的财政自给能力是影响政府行为机制的关键因素之一。分税制改革后,中国地方各级政府财政自给能力曾一次性显著下降。地方政府财政自给能力不仅存在明显的区域差异,同时存在巨大的层级差异:全国县级政府财政自给能力总体长期在低位徘徊,但东部地区县级政府的财政自给能力逐渐上升,中西部地区则持续下降,财政自给能力最为薄弱,一些县失去了最基本的财政自主性。县级政府是中国财政支出的绝对主体,极弱的财政自给能力妨碍了真正“以县为主”的治理实践,对政府运行和地方治理也会产生深远影响。

   【关键词】 财政自给能力 “以县为主” 历史演变 区域差异

  

   一直以来,政治经济学界对中国中央和地方间关系进行了系列研究。这些研究不仅为学界深入理解中国经济转型做出了贡献,也引发了其他学科对中国政府行为机制的研究兴趣。社会学界近期关于“项目制”的系列研究,就是这一路径的典型例子。但是,目前已有关于政府间财政关系的研究,未能给“项目制”研究奠定一个坚实的基础,最突出的表现是对省以下政府间财政关系的认知模糊。为此,本文尝试对地方各级政府(尤其是县级)的财政自给能力进行一个历时性的系统探索,以加深对省以下政府间财政关系的理解。

  

   一、问题和回顾

   20世纪80年代以来,中国经济长期高速增长,被称为“中国奇迹”(林毅夫、蔡昉、李周,1999)。学界普遍认为,中央和地方政府间关系的调整,在中国形成了一个“政治集权”和“经济分权”相结合的“分权型威权体制”,使地方政府得以在推动经济发展中发挥关键作用(Qian & Weingast, 1996,1997;Jin, Qian & Weingast,  2005; Blanchard & Shleifer, 2001;Zhang, 2006;Xu, 2011;林毅夫,2014;许成钢,2008;周黎安,2008)。在这个过程中,中央向地方的财政分权被认为是一个关键环节,学者围绕财政分权和经济增长、地方政府竞争、公共品供给等问题展开了大量研究(Davoodi & Zou, 1996;Zhang & Zou, 1998;Jin & Zou, 2005;Treisman, 2002;张晏、龚六堂,2005;林毅夫、刘志强,2000)。

   一些社会学者将这些研究予以引申拓展,开辟了政府行为研究的新路径(渠敬东、周飞舟、应星,2009;折晓叶,2014;周飞舟,2006a,2006b;周雪光,2017)。比如,社会学界早期对地方政府“公司化”现象的研究,就是在“财政承包制”背景下对基层政府经营性特征的深入讨论(Oi, 1992,1999);社会学者近年关于“项目制”的大量研究,则是在中央对地方财政转移支付体制下拓展出来的阐述(渠敬东,2012;折晓叶、陈婴婴,2011;周飞舟, 2012;黄宗智、龚为纲、高原,2014;周雪光,2015)。

   但是,从深入推进地方政府行为研究的角度来看,政治经济学界所奠定的这一基础还不够坚实,在以下两方面存在明显缺陷:

   (一)财政分权与地方财政自给能力

   首先,既有研究对中央和地方间财政关系的测量方法存在严重缺陷。政治经济学对中央和地方间财政关系的研究,主要聚焦于公共财政收支在不同层级政府间的配置情况(Tiebout, 1956;Oates, 1972),并希望找到一个客观指标来衡量。国际上,学界一般用一个国家地方政府的财政收入(或支出)占全国财政收入(支出)的比重来测量中央和地方政府间财政分权的程度(Oates, 1985)。为了有效进行国际比较,学者关于中国的研究也大都采用这一测量方法(Zhang & Zou, 1998;张光,2011)。但是,这种测量方法有两个明显不足:

   其一,这种测量方法实际上无法有效衡量财政分权的省际差异。地方政府财政收支占全国财政收支比重(包括人均指标)的差异,虽然能够粗略地衡量不同国家之间的财政分权差异,但是无法衡量中国国内不同省份之间财政分权程度的差异。原因在于,中国各省财政收支占全国财政收支比重反映的是各省在全国财政资源中所占的份额,各省人均财政收支占全国人均财政收支的比重揭示的是各地的相对财力水平。这两个比例在各地之间的分布,首先是由它们的经济规模和发展水平决定的。因此,这一指标只能从总体上大体衡量中央和地方(各省的总体)之间的财政分权程度,不能有效衡量财政分权程度的省际差别,即无法有效衡量中央和各省之间差异化的财政关系格局。

   其二,这种测量方法未能充分考虑财政转移支付在地方财政支出中的重要作用。20世纪80年代,“财政承包制”使地方政府在财政收支方面具有较强的自主性,地方支出中上级转移支付的作用微乎其微,以地方财政收支占全国财政收支的比重来衡量中央和地方之间的财政分权程度,有一定合理性。分税制改革后,中国财政收入方面的集权程度大为提高,但财政支出方面仍然高度分权,财政转移支付在地方财政支出中的作用越来越重要,不同类型转移支付的性质和功能也差异甚大。

   因此,若继续运用这个指标来衡量中央和地方间的财政分权,而不考虑财政转移支付的重要作用,就有失偏颇。学界在运用这一方法衡量财政分权程度时又通常分为收入法和支出法两种方式:前者以地方财政收入占全国财政收入的比重衡量分权程度,后者则以财政支出为测量指标(Oates, 1985)。若地方财政自给能力很强,地方财政收入和财政支出相差不大,则以两种方法测量财政分权的结果会趋向一致;反之,若地方财政自给能力较弱,地方财政收入和支出差异甚大,则两种方法测量出来的结果就会相差甚远,这正是分税制之后中国的实际情况,也是学界对我国财政分权的学理判断难以达成一致的主要原因之一。①

   为克服上述弊端,学界发展出一些新的测量方法。其主要思路是将政府间财政转移支付对地方政府的重要性纳入进来,细致区分地方政府支出中的不同组成部分的不同性质。简单地讲,在一个多层级政府中,地方政府的财政支出主要有两个来源:地方自有财政收入和上级政府的财政转移支付。地方政府对地方财政收入有完全的支出自主权,因此学者一般用地方财政收入占地方财政总收入的比重来表示地方政府的财政自给能力(或财政自主性)(Ebel & Yilmaz, 2002;Meloche,Vaillancourt & Yilmaz, 2004)。这一研究方法在中国研究中也得到部分运用,由于它既是连接上下级政府间财政关系的核心因素,又很好地表达了地方财政收入和财政总收入之间的相对比重关系,因此能更好地衡量政府间财政关系(Uchimura & Jütting, 2009;Wang & Chen, 2017;陈硕,2010;陈硕、高琳,2012;高琳,2012;曾明、华磊、刘耀彬,2014)。

   尤其是,最近十多年中央对地方政府间财政转移支付规模越来越大,深入论析不同地区、不同层级的地方政府的财政自给能力,对理解地方政府间财政关系具有基础性意义。因此,本文也将通过测量地方财政自给能力来探究地方政府间财政关系,但考虑到不同类型财政转移支付的不同性质和作用,本文对地方财政自给能力的测量方法进行了一定的修正。

   (二)省以下地方政府间财政关系

   现有研究的另一缺陷是,它们主要聚焦于中央和省级政府之间的财政关系,把省以下地方各级政府当成一个整体,以全省的总体情况来笼统地替代地方政府,对省以下地方政府间的复杂财政关系未能形成系统的研究。

   有学者甚至认为,以省级财政收支占全国财政收支的比重来测量中国财政分权,是对以“下级政府财政收入份额来刻画财政分权程度”这一理论指标的误用(张光,2011)。按照“财政联邦制”的理论设想,那些直接负责提供公共品和公共服务的地方政府由于与民众距离更近而具有信息优势,因此能够更好地为民众提供公共品和公共服务(Tiebout, 1956;Oates, 1972)。那些直接提供公共服务的地方政府与中央政府或“次国家政府”(sub-national governments)之间的财政关系,才是财政分权理论应该关注的重点。因此,很多学者对美国财政分权的研究,都把重点放在讨论州政府和地方政府②(local government)之间的财政关系,而非州政府和联邦政府之间的财政关系(Oates, 1985;Akai & Sakata, 2002;Dincer & Waddell, 2010)。

   当然,也有部分研究对中国省以下地方政府间财政关系进行了讨论 (Uchimura & Jütting, 2009;张闫龙,2006;财政部预算司,2007;刘小勇,2008;张光, 2009;吴木銮、王闻,2011;章奇等,2014;杨良松,2015;周黎安、吴敏,2015;毛捷、冰洋、陈佩霞,2018) 。王雍君曾经对1997年之前中国地方政府的财政自给能力进行过比较扎实的实证研究,为学界提供了重要参考(王雍君,2000)。张光以及吴木銮、王闻则重点分析了省内财政分权的省际差异(张光,2009;吴木銮、王闻,2011)。张光以省内各级政府支出占地方财政总支出的比重来衡量省内财政分权。他以2005年的数据为基础,对全国28个省份的省内财政分权进行测量,并将其分为四类:财力下沉型、财力上浮型、财力中凸型和财力中凹型。张光认为,在这四种类型中,财力下沉型的分权程度最高,财力中凹型次之,财力中凸型再次之,财力上浮型最低,我国省以下政府间财政关系安排的主流是财力中凹型(张光,2009)。张光的论文是对省以下财政分权研究的重要推进,但也存在两点不足:一是他仍然沿用了以省内地方各级政府支出占地方财政总支出的比重来测量的方法,此方法之局限前文已述,因此不单独展开;二是他只对2005年进行了截面分析,没有揭示省内财政分权的历史变化。

   此后,杨良松进一步推进了省内财政分权的研究,既测算了地级、县级政府财政收入和支出占地方财政收入和支出的比重,又测算了地级、县级政府的财政自主度,并分析了财政自主度的区域差异(杨良松,2015)。杨良松的研究对理解省以下地方政府间财政关系具有重要意义,但仍然存在明显不足:他只将税收返还纳入地、县级可自主支配收入的范围,并未对比在未纳入税收返还之前和进一步纳入一般性转移支付之后地、县级财政自主度的变化。事实上,除地方本级财政收入外,上级转移支付中的税收返还和一般性转移支付是影响地方政府财政自给能力的关键因素;在测量地方政府的财政自给能力时,需要将不同类型的转移支付予以区别对待,以关注它们的不同性质和功能,才能得到一个更加准确的结果(Uchimura & Jütting, 2009)。

   此外,还有少数研究从税收分成的实际划分角度,对省以下各级政府间的财政关系进行了有启发性的探讨(财政部预算司,2007;周黎安、吴敏,2015;毛捷、冰洋、陈佩霞,2018)。他们主要对地方财政收入在省以下各级政府间的具体划分情况展开分析,尤其注重不同省份间的财政体制差异。但是,由于主要聚焦于财政收入的事实划分,对财政收入和支出间的关系,尤其是财政转移支付所发挥的关键作用,缺乏应有的重视。

因此,总体来看,我们若只想从宏观上讨论中央和省级之间财政关系的格局演变,已有研究基本能达到目的。但是,若试图进一步深入分析地方政府的行为机制,则需要对省以下地方政府间财政关系进行更深入的讨论。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:《开放时代》2020年第3期
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