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李开盛:弱势外交阻碍中国崛起

更新时间:2013-03-21 09:54:50
作者: 李开盛  

  

  当本次人大会期进入倒数第二天的时候,中国外交系统方面的领导人更替正式浮出水面:原外交部长杨洁篪升任负责外事领域的国务委员,而原国台办主任王毅则成为新科外交部长。由曾任外交部副部长、驻日大使的王毅重回并主掌外交部,而不是像以前那样由有驻美大使工作经历的人担任中国外交部门的掌门人,引起很多人的关注。特别是在当前中日关系仍处于僵局的情况下,作为懂日语、曾任驻日大使的王毅如何担纲外交、处理中日关系,将是未来一段时间中国外交的看点。

  但要看到的是,在当前中国外交体制中,外交部长的权力其实有限,王毅能够为外交部长这一角色所带来的变化也可能有限。这不但是因为其上还有负责外事的国务委员和亲自主管外交的国家最高领导人,更重要的是,在当前中国党政架构中,外交部长在政府系列中不过是受国务委员分管的一部之长。更重要的是,在党的权力架构中,占据这一职位的人通常不过是200余名中央委员之一,不是级别更高的政治局委员,更加无缘常委之列。

  这就决定了外交部长只是中国外交政策的一个具体执行者,自己的理念与主张会受到较多的限制。而在执行中国外交政策的具体过程中,也缺乏那种统合资源、统筹外交的权威。而恰恰是在当前时代,特别是对中国这样一个大国来说,外交已是大外交,政治、经济、军事等方面的资源的综合运用,已成为处理几乎任何一个外交议题的基本套路。例如,在钓鱼岛问题上,处在实际第一线往往是海监船和渔政船。在朝核议题上,负责处理政党外交的中联部亦有相当的发言权。在对外援助的问题上,承担主要工作的是商务部而不是外交部。而军队的存在与声音,一直是涉及安全、领土争端等核心外交议题的重要因素。而这些部门与力量,都不在外交部的管辖范围,其中一些部门负责人在党和政府架构中的地位,还往往要在外交部长之上。这就决定了外交部在相关事务上虽有协调之责,但如要以是否有效统合外交资源、统筹外交力度的标准而言,则还有相当的距离,还有相当的工作要做。

  有人可能指出,我们不是还有一个由国家最高领导人亲自领导的中央外事工作小组吗?确实如此,但我们知道,国家最高领导人总管全局,不可能专注外交。这就注定了必须有一个地位足够、权威足够、效力足够的外交方面的领导人来总体筹划、管理外交事务,并对最高领导人负责。那么,负责外事的国务委员是否能够担当此任呢?答案是同样不能,因为在当前中国的党政体制中,国务委员的党内权威同样有限,一般也仅是中央委员而已。而且,这一职位又缺乏外交部长那样的具体行政职责,即使有权威,在具体推行政策方面,反而又不如外交部长。

  当前中国外交之所以受到一些批评,我想与这种制度方面的约束也不无关系。有关中国外交的批评各种各样,但集中到一点,其实无非是缺乏大战略,缺乏大视野,也缺乏大的决心与魄力,而这些方面,在很大程度上源于一个无足够担纲力的外交系统最高负责人。而这种负责人的缺乏,与其说是个性原因,还不是说是制度使然。正是这样的制度约束,使得几乎任何一个人出任外交部长,都缺乏像美国国务卿那样的活力与魄力。在毛、邓时代,这种制度缺陷还不明显,因为不管具体的政策如何,有一定可以肯定的是,那个时候最高领导人有着足够的战略魄力,外交部门负责执行就是,所以整个国家有大战略。然而客观地看,自邓小平之后,中国最高领导人多由官僚系统内逐级晋升,战略视野与魄力因此反不如毛、邓时代开阔。这本是和平年代的正常现象,但这就要求外交系统承担起更大的责任,在政策的设计、规划与协调方面承担更大作用,而不只是满足于具体的执行工作。

  最高领导人只是决策者,只是提出方向的人。外交部长不但要在决策前提出各种战略与政策建议供最高领导人参考,还要能以强大的统筹力负责具体执行。因此,他不但应该是一个国家的最高外交官,而且要成为一个能够直接对国家最高领导人负责的战略谋划者与统筹操盘者。而要满足这些要求,就必须对当前的外交领导人体制进行大的调整。

  一个比较理想的配置应该是这样的,外交部长直接由副总理兼任,不设负责外事的国务委员(从机构精简、提高效能的角度看,其实所有的国务委员都应该取消),党内职务则至少要达成政治局委员的层级。中国这么大一个国家,对外关系又如此重要和复杂,且不说内政外交的份量能够对半分,在政府内部由一个副总理、在党的内部由一个政治局委员来统领外交工作,应该说是绝不为过的。回想苏联,从上个世纪70年代起,其外交部长都是最高领导人级的政治局委员(苏联共产党政治局不设常委)。现在苏联虽然垮台了,但其失败不在外交而在内政。苏联体制在外交方面的效能,还是有其可圈可点之处的。同样作为社会主义国家,其经验应该借鉴。

本文责编:frank
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