近些年来，在我国民主政治建设进程中，各级地方政府频现创新举动，在现有政治体制与运行机制下大胆进行改革探索，并引发各方关注。但许多创新活动常常难以持久，创新成果往往难以延续。有研究者对“中国地方政府创新奖”设立以来的84个入围候选项目进行研究后发现,基层政府的许多制度创新几乎都面临着严重的制度困境，甚至那些曾经获得了“中国地方政府创新奖”的项目,也有差不多三分之一名存实亡了。而其中相当一部分试点往往是重蹈了“人走政息”的覆辙。那么，究竟是什么原因导致地方新政屡屡出现“人走政息”的结局？如何才能破解这一困扰中国基层民主政治发展的“铁律”？本文试图结合各地基层民主发展的经验教训，对上述问题进行初步探讨。
一、地方新政“人走政息”的成因分析
1、改革动力匮乏：地方政治精英的个人偏好和政绩驱动
这一点在四川省的基层政改试点中表现得较为突出。在四川的基层政改实践中涌现出了一批改革精英人物，因而四川政改便带有比较明显的威权特点，同时这也就为后来屡屡发生的“人走政息”现象埋下了伏笔。这里又可以区分为两种具体情形：
一种是基层政改是缘于解决具体问题的需要，往往是头痛医头脚痛医脚，并且是政治精英人物强力推动的结果。而一旦原有问题得到解决或情况发生改变，于是就会显现改革本身的动力不足。2001年四川省巴中市平昌县开始在灵山乡试行乡镇党委领导班子“公推直选”，到2005年底，这一试验已在该县9个乡镇推广，并于2006年1月获得了“第三届中国地方政府创新奖”。于是，平昌县从一个默默无闻的山区县，走到了全国党内民主改革的前列。但令人费解的是，自从2006年获奖后，平昌县的改革在当地反而逐渐进入了自然消亡状态。高新军对此进行了深入分析，他认为：平昌县2001年开始在灵山乡推行乡党委领导班子“公推直选”，这项党内民主改革的直接原因是当地农村面临干群矛盾突出、干群对立情绪严重的危机。由于当时还要征收农业税费，农民负担很重，在平昌这样的国家级贫困县，农民没有太多机会增加收入，因此对地方政府从自己身上吸取资源的行为十分敏感。在平昌县所属的巴中市，干部们强烈抱怨乡镇政府和村集体的巨额负债。巴中市有一个地区，2000年乡镇政府欠农民的债务达到了总收入的112%。根据另一报道，“由于村和乡镇政府从不偿还债务，政府已经失去了威信，村民们认为乡镇政府是骗子。债权人天天来催债，乡镇和村干部焦头烂额，他们已经数月不发工资了，在讨债人的频频登门下也无法专心工作，很多干部辞职并搬到其他地区生活”。在这种情况下，巴中市委将乡镇半竞争性选举视为解决问题的一个办法，希望在半竞争性选举中出现一些有能力解决问题、拥有村民信任并且愿意在农村地区工作的干部。于是，平昌县乡镇党委领导班子的“公推直选”就这样被地方官员当作了缓解干群紧张关系的工具，并且“公推直选”也确实在动员民众对地方政府的支持上起到了一定作用。 但是，在中央农村政策进行了重大调整之后，过去由于农民负担重，干群关系紧张，农村工作开展不了的矛盾得到了很大程度的缓解。而当改革的环境发生变化，改革还没有成为广大基层干部群众的广泛要求，权力仍旧集中在一个或者少数几个人手里时，最容易发生的就是“人亡政息”的悲剧，在人们的权利意识相对落后的经济欠发达地区更是如此。[1]
第二种则是基层政改本来就是由于地方政治精英的个人偏好和政绩驱动所致，而一旦改革创新人物调离，原来的改革试验便偃旗息鼓。例如，1998年张锦明在遂宁市中区委组织部任职时启动了步云乡的乡长直选，到2001年乡长换届时为了与现有法律对接又调整为乡长候选人直选，但在她调离之后此项改革就没有再延续下去。这是因为，一般而言，地方上后任官员大都不会愿意继承前任的政治遗产，在当代中国政治生态和语境下，沿袭别人的创新举措暗喻着自己的碌碌无为，即便前任有较大的个人关系和影响力。前任因创新实验获益，自己就不太可能再从其中汲取有效政治资源和有益个人发展的砝码。[2] 何况后任官员如果继续推进前任的政治改革试验，很可能还要承担一定的政治风险，于是，原有的创新成果自然也就难以延续下去了。
2、创新空间受限：基层政改遭遇法律和政治方面的障碍
改革有时会牵涉到国家法律和意识形态方面较为敏感的问题，一旦提到更高政治层面，会触及更多政治考量和利益考虑。上世纪90年代末中国部分地方探索乡镇长的直选或变相直选。与村委会选举相比，乡镇长的选举改革实验很快就遭遇到法律、制度乃至政治上一些难以逾越的障碍，并注定其无法单独前行。从法律上看，乡镇长应由乡镇人大选举产生，而非选民直选产生，四川省步云乡的乡长直选之后，随即在媒体上就出现了对于这一改革违宪的批评。从制度上看，中国是共产党领导的社会主义国家，实行“党管干部”的干部选拔制度，即乡镇长的人选应当由上级党组织推荐或酝酿确定，而非由群众选举产生。从政治上看，乡镇长直选带来的一个直接后果是可能导致乡镇党委权威的相对下降，在乡镇长由选民直接选举产生之后，由上级任命产生的乡镇党委书记的政治合法性显得相对降低。因此，单纯进行乡镇长选举改革很快就难以为继。[3] 我们从四川省基层民主政治建设的发展历程也可以清楚地看到这一点：四川基层民主的发展肇始于村民自治，然后沿着横向扩展和纵向延伸的路径不断推进和发展。但在其发展过程中由于受到法律和体制等因素的制约（如遂宁步云乡的乡长直选遇到了法律障碍），于是进入本世纪初以来，开始由原来试图在体制外进行突破，逐步转向体制内尤其是在党内基层民主建设领域寻求创新和发展。而这一发展路径恰恰是近些年来党中央积极倡导和充分肯定的。于是，四川基层民主的改革试验便在体制内外就有了两种截然不同的发展前景：一是在体制外进行改革和突破的尝试（如乡长直选），基本上归于失败，显然不具有可持续性；二是在体制内尤其是在党内基层民主建设领域，却得到了继续深化和不断推进，并逐步实现了从选举民主向四个民主的深入发展，表现出蓬勃发展的态势。这就表明：基层政改如果一开始便存在着法律和政治方面的制约，那么这样的改革注定是难以持续下去的。
3、制度供给不足：地方新政与原有制度发生矛盾冲突
基层政改是一个牵一发而动全身的复杂系统工程，它不仅需要对原来过时的旧制度进行根本改革和创新，而且还需要建立和健全一整套与新制度相应的配套制度，从而形成一个新的制度环境，这样改革才能够持续深入地发展下去。因此，那种头痛医头、脚痛医脚式的修修补补的改革，从一开始便会因为缺乏制度供给和配套，从而无法形成良好的制度环境而中途夭折。例如，乡镇党委公推直选是对党内选举制度的一项重要制度创新，作为新生事物，其制度设计本身有一个逐步健全和完善的过程，同时，也更需要及时地进行配套制度建设从而为这一制度创新提供一个适宜的制度生存环境。然而在现实中，由于与此相关的规章和法规滞后于乡镇党委公推直选的发展，于是便在实践中出现了公推直选这一新生事物与现行的干部管理体制、党内规章和法规不相配套，甚至发生矛盾和冲突。正如俞可平所指出：“任何创新都有风险，政府改革风险尤大，如果没有相应的法律和制度鼓励政府的改革创新，许多大胆的改革创新举措就会因没有制度保障而无法推出。”[4] 这方面的问题主要表现为公推直选与以往的干部交流制、任命制之间的矛盾。有的地方党委不尊重公推直选的结果，对公推直选产生的干部随意调动。在一些实行公推直选的试点地区，这种做法还带来了党员和群众对公推直选的不信任，实质上动摇了选举的合法性基础。[5] 另据有关报道称：重庆市委组织部对近年公推直选的乡镇党委班子回访发现，绝大多数人没有干满一届就已经调任到其他岗位，这也是全国较为普遍的现象。[6]
4、基础条件欠缺：地方经济发展水平对民众政治参与的制约
美国著名政治学家亨廷顿曾就经济发展对政治参与的制约问题进行过深刻阐述，他指出："社会——经济发展促进政治参与的扩大, 造就参与基础的多样化, 并导致自动参与代替动员参与"。"高水平的政治参与总是与更高水平的发展相伴随，而且社会和经济更发达的社会，也趋向于赋予政治参与更高的价值"。[7] 因此，我们认为：从短时期来看，我们可以通过政治动员方式来启动基层民主建设的进程，甚至也可以出现短暂的繁荣景象; 但从长时期来看，就必然会显现出基层民主发展的动力不足等问题。[8] 以四川省为例，正是由于四川省的经济发展水平在全国处于比较滞后的位置，而基层民主政治建设在许多方面却走在全国的前列，但从长远来看，这就会给四川基层民主政治建设的发展带来很大的制约和影响，并且在有些地方，实际上已经在相当程度上制约了基层民主建设及其制度创新的持续发展进程，其突出表现就是制度创新的根基并不牢固。近几年来，我们在对四川省举行公推直选乡镇党委书记试点单位的调研过程中，发现不少乡镇的领导干部大都赞成这一改革实践，但也有不少人谈到这一选举过程导致的成本增加和经费紧张的问题。这对于经济发展水平低下、负债难以还清的欠发达地区的乡镇来讲，的确也是一个很大的制约因素。同时，许多村民的政治文化素质也还不能完全适应基层民主政治建设发展的需要。在这些经济贫困地区还普遍存在着农民文化水平偏低，政治法律知识缺乏，并且由于绝大部分有文化的中青年外出务工，加之农村党员普遍年龄老化，因而有的地方还出现了村级领导班子难以找到满意人选的情况。这也在相当程度上制约了农村基层民主政治的持续发展。
二、维持地方新政可持续性的对策思考
为了大力推进社会主义民主政治建设进程，使地方新政及其创新成果能够得到巩固和持续发展，迫切需要加强以下几个方面的工作：
1、制度创新要实现政府的“政治需求”与公民的“社会需求”上下呼应，达到高度的契合
只有当政府的“政治需求”与公民的“社会需求”上下呼应，达到高度的契合，才能使制度创新获得源源不断的动力支持，制度创新才具有持续不断的生命力。如果只有公民的“社会需求”而没有政府的“政治需求”，真正的制度创新便不太可能；或者只有政府的“政治需求”而没有公民的“社会需求”，“创新的制度”便不可能延续。因此，如何把公民的“社会需求”转变为政府的“政治需求”以及如何把政府的“政治需求”转变为公民的“社会需求”，这是制度创新和延续的关键所在。[9] 浙江温岭市的协商民主近十多年来持续发展的经验充分表明：一方面，只有在实践中能够推动政府治理的绩效、提高公共产品服务质量的民主改革才可能是持续的，也才能得到政府的支持；另一方面，任何基层民主改革都必须符合人民群众的利益诉求，有助于实现他们的经济利益和政治权利，这样的基层民主改革才有坚实的社会基础。正如温岭市协商式民主的具体设计者、操作者陈奕敏所言，温岭市协商式民主之所以有这么强盛的生命力，从理论上来说，民主恳谈符合老百姓对民主权利的追求; 从实践上来说，它能促进当地经济社会发展。
而从如何走出“人走政息”的困局来看，由于基层政改面临复杂的政治生态环境，制度创新要能够持续发展，则更多取决于上级组织特别是更高层领导者的态度。有研究资料表明，虽然从整体上看温岭市的协商民主近十多年来得到了持续发展，但在协商民主试验过程中有的试点单位也同样出现过“人走政息”的问题，不过主要发生在个别乡镇，民主恳谈最先开始的松门镇就出现过这种情形。另外，参与式预算监督在2007年也差点断层。不过温岭市的领导换过好几届了，但都是支持的，至少没有反对的。因此，长期关注中国基层民主改革的国外研究者何包钢认为，在发展协商民主制度问题上，领导的意志和决心是决定协商民主能否生存和发展的关键因素。[10] 由此可见，温岭市的协商民主正是得益于地方政府以包容和开放的态度来对待基层民主的实践与探索，才使政府行政管理与基层群众自治得以有效衔接和良性互动。
2、制度创新要尽可能达到较高的制度化水平，才能形成一定的政治气候和制度环境
基层政改是“牵一发而动全身”的系统工程，不能头痛医头脚痛医脚，而必须和其他相关配套制度的改革和建设结合起来。也就是说，制度创新实践要得以持续发展下去，需要不断提高创新成果的制度化水平，逐步形成深化改革的政治生态环境。这是因为，星星之火，既可以燎原，也很容易熄灭。俞可平在总结中国地方政府改革与探索历程时曾经指出：“不进行制度性的改革,不从制度上保障地方政府的创新,即使一些成熟的政治改革,也会裹足不前。”[11] 于建嵘也提出：“基层改革经验要想摆脱‘人走政息’，必须将改革的成果形成制度，只有这样，才能避免改革方向随着地方主政者的调离而发生改变。”[12] 从各地实践经验来看，要使基层民主创新成果具有可持续发展的生命力，制度建设就显得至关重要，并且制度建设要自上而下加以规范，要尽可能及时在更大范围和更多领域加以推广。新制度经济学派对制度变迁中行动者行动的控制方法主要是通过改变制约因素来达成的，这告诉我们，只要针对性地改变影响政改方向的关键性制约因素，并以制度化的方式呈现出来，问题自然迎刃而解。因此，这就需要在改革进程中逐步强化政策的刚性要求和提升制度化水平，才能在更大范围内推进基层民主改革创新。纵观30多年的改革进程，似乎呈现这样一个规律，“突破在地方、规范在中央”。一些地方的试验性做法具备了领跑的意义，但要完全到位，且在全国形成气候，肯定尚待时日。[13] 因而，在这样的现实背景之下，只有当基层政改及制度创新的动力主要不是源于地方政治精英的个人偏好和政绩驱动，而是由于中央和地方高层的刚性政策要求和改革发展的大势所趋，才有可能真正破解“人走政息”的困局。近年来，成都市在认真总结党内公推直选实践经验的基础上，逐步制定了公推直选乡镇党委书记的13个配套制度，建立起一整套从民主选举到任期管理、从党务公开到民主决策、从民主评议到质询罢免的相互衔接、系统配套、切实管用的制度体系，从而使成都市的基层民主政治建设走上了循序渐进和逐步深化的发展轨道，这方面的经验值得推广借鉴。
3、可以设立政改特区，为基层政改试点预留较大的发展空间
任何改革和创新都会在一定程度上突破原来的一些的规定和做法，因此，就必然同原有的制度和规则发生矛盾。现今中国正处于社会转型期，在各项改革不断深化的进程中，许多地方和基层党组织进行了许多政治体制方面的改革和创新，于是地方政治改革实践与现行法律和政策规定之间的矛盾冲突时有发生。这也是一些地方的制度创新常常难以为继的一个重要原因。一旦原来改革试验的主导人物离去，后继者往往不再愿意承担此类风险，于是原先的基层政改便偃旗息鼓。如何才能走出这一困境？笔者以为，要摆脱基层政改试验中遭遇的法律和政治方面的障碍，保证改革成果的可持续性，可以借鉴我国经济体制改革的成功经验，在有条件的地方可以设立政治体制改革特区，为基层政改试点预留较大的发展空间。我国经济体制改革的成功，得益于建立综合试验的经济特区，得益于选派任仲夷那样有胆有识的改革先驱去挂帅主政。因此，“建立特区”与“基层突破”成为中国式改革成功的两大法宝。突破在地方，规范在中央，也因之成为改革成功的路径依赖。而涉及一个地方的民主政治改革问题，因其敏感性、复杂性和艰巨性，恐怕更是如此。对于比经济体制改革综合性更强，复杂度、困难度更大的政治体制改革，要取得成功，也应当建立综合试验的政改特区。只有依托政改特区，竞争性选拔主要政务官及党内分权等试验，才能大胆冒、大胆试、大胆闯，才能保证降低成本控制风险；取得成功后，才好复制。[14] 而目前我们在基层政改过程中由于缺乏试点改革的制度保护，改革者可操作的空间有限，尤其民主参与和选举等方面，容易涉及政治制度和意识形态，改革推动者必然要承担一定的政治风险。因此，为保护勇于实践的改革者，并使创新成果巩固和延续下来，真正为地方带来收益，应出台制度或形成相关共识，最大程度提供改革环境和氛围，鼓励制度创新和试点实验，不因试点改革中出现的问题和压力追究相关改革者的责任。[15] 只有形成了这样一种宽松的政治生态环境，基层政改才能获得更大的发展空间，也才有助于后继者们将改革创新活动持续进行下去。
4、各地的制度创新只能根据当地的经济和社会发展水平选择不同的路径和方式
对于中国这样一个有着几千年封建专制统治历史积淀和政治文化传统的超大规模国家，必须在保持国家的政治稳定和经济发展的基本前提下，有领导、有步骤地为民主政治的发展创造条件，培育起日益深厚的公民社会土壤，才能为渐进推动民主政治的发展奠定坚实的基础。加之由于改革以来我国区域差距和区域发展的失衡现象日益凸显，区域之间的差距和发展不平衡问题一直是近年来我国政府所特别关注的重要问题之一。而由于各地的经济和文化发展的不平衡性，决定了我国基层民主改革和发展不可能齐头并进，而只能采取渐进发展、梯次推进的战略。如果采用简单化、一刀切的办法来推进基层民主政治，必然会导致昙花一现的无奈结局，“人走政息”的困境将会屡屡再现。因而，从全国来看，对于经济和社会发展程度明显不同的地区，基层政改也应选择各自不同的路径，采取不同的方式，才能形成具有较强生命力的可持续发展。比如说，四川的选举民主和浙江的协商民主这两种不同的基层民主发展模式，都有其自身的现实依据和具体条件，走出了各自不同的发展路径，形成了自己的鲜明特色，因而两者都具有自身独特的意义和价值。又如，即便在四川省内，由于经济和文化较为发达的成都市早在几年前已全面开展乡镇党委书记公推直选并取得显著成效，而像巴中市等经济和文化都比较落后地区至今恐怕还难以完全复制这一成功经验。所以说，究竟什么样的基层民主发展经验适合当地的实际需要，只能基于对当地具体问题具体分析的基础上，结合当地实际情况而加以创造性地借鉴和运用。实际上，一个国家、一个地区的民主制度能否运转良好，除了外部环境外，还需要诸多内在条件。正因为如此，所以各地启动和推行基层政治体制改革，只能根据当地的经济和社会发展水平选择不同的路径和方式。
注释:
[1] 高新军:平昌改革之殇，《同舟共进》2009年第7期
[2] 江宁：基层改革“人走政息”谁之过 ，《学习时报》2010-5-20
[3] 黄卫平 邓杰文：“公推直选”与基层民主的发展，《重庆社会科学》2010年9期
[4] 俞可平.改革开放30年政府创新的若干经验教训，《国家行政学院学报》2008年3期
[5] 吴其良：乡镇党委班子的公推直选程序：问题与变革，《理论与改革》2011年2期
[6] 多地公推直选十年后仍“试点” 被指“不愿削弱权力”，《瞭望新闻周刊》2011年4月18日
[7] [美]塞缪尔·亨廷顿.难以抉择--发展中国家的政治参与［Ｍ］.北京：华夏出版社1989（174）
[8] 任中平：四川：中国基层民主试验田，《探索与争鸣》2008年10期
[9] 燕继荣：创新与可持续：制度建设的两个关键，《学习时报》2010年3月29日
[10] 何包刚.地方协商民主制度会持续发展吗，《学习时报》2006-10-24
[11] 俞可平：没有制度保证政改会裹足不前，《21世纪经济报道》2008-01-22
[12] 于建嵘：地方政治家的改革困境和出路，《南方周末》2010-05-05
[13] 王佳宁：给“公推公选”一个合理空间，《南方日报》2003-12-26
[14] 李永忠：逐步走向竞争性选拔主要政务官，《南方周末》2010-10-21
[15] 江宁：基层改革“人走政息”谁之过 ，《学习时报》2010-5-20
(发表于:《领导科学》2011年27期)
