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任中平 张露露:新时代基层民主选举与民主治理的均衡发展

——以四川省基层民主发展的路径演化为例

更新时间:2019-01-17 17:33:40
作者: 任中平 (进入专栏)   张露露  

  

   【摘要】在农村基层民主的发展初期,民主选举蓬勃兴起并得到了长足发展,但重选举而轻治理的基层民主实践造成了选举与治理之间的绩效脱节。近年来,随着基层治理的绩效日益凸显,当前的基层民主实践却显露出重治理而轻选举的不良倾向。民主选举是民主治理的前提和基础,民主治理是民主选举的深化和保障,应当避免两者之间的脱节和失衡。因此,新时代深化我国基层民主建设必须实现民主选举与民主治理的均衡发展。其中,发挥农村基层党组织的领导核心作用,提高农村公共物品的供给能力和深化农村基层协商民主建设,是推动二者均衡发展的可行路径。

  

   【关键词】基层治理;基层民主选举;民主治理;路径演化;均衡发展

  

   1 引言

  

   村民自治是观察和研究中国基层民主政治的一扇重要窗口。2018年中央一号文件强调要继续“深化村民自治实践。坚持自治为基,加强农村群众性自治组织建设,健全和创新村党组织领导的充满活力的村民自治机制”。回溯历史,自1987年《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》颁布以来,我国以村民自治为载体的基层民主已经走过了30多年的发展历程。村民自治既蓬勃发展,又在曲折中不断向前推进,尤其是进入21世纪以来,诸多条件的变化使村民自治逐渐走进了发展的瓶颈期。“村民自治该何去何从”由此成为了困扰实务界的现实难题,也引发了一些学者的激烈争论。比如,冯仁认为城市化进程、双层经营体制的丧失以及农村资源的流失,使村民自治不能解决中国的“三农”问题,因而它存在的意义正在消失。彭大鹏则认为村民自治并非已经没有意义了,通过完善村民自治制度并改善其外部环境,是可以有效发挥村民自治的作用的。事实上,村民自治之所以陷入发展困境并引发论争,是因为它的基础条件已经发生了很大改变。社会主义市场经济的蓬勃发展推动了农村社会结构的变迁,特别是由此带来的人口流动和阶层分化问题对村民自治产生重要影响。

  

   近年来,随着我国经济和社会的持续发展,村民自治赖以生存的社会基础也发生了深刻的改变。一些学者对村民自治的发展提出了许多新见解,这些见解主要集中探讨在新的时代背景下村民自治的社会条件、动力机制、实现路径和发展方向等方面。一是在社会条件方面,桂华通过实证分析指出,加强基层党组织的领导能力是推进基层民主有效运转的必要条件;肖滨和方木欢认为,村民自治的成长离不开政党执政权威性、国家治理有效性和村民自治参与性的“三元统一”;马良灿和黄玮攀则认为,在巨变的乡村社会转型背景下,基层治理的主体具有多元化的特征,与之相伴的治理规则也发生了深刻转向。二是在动力机制方面,马华认为,民主的行动能力所产生的刺激源,是推动民主制度有效运行的内生动力。三是在实现路径上,蒋英州提出可以将实现国家政策的信息透明和信息对称,作为促进基层民主建设和乡村治理现代化的切入点;李占宾指出,在社会深刻转型变迁的大背景下,法治化是破解基层治理难题的根本路径。四是在发展方向上,付建军通过对国外文献的梳理,指出海外中国村民自治的研究重心已经从民主选举逐步转向有效治理;徐勇认为,中国的基层民主与有效治理不可分离,需要在有效治理的引导下持续推进村民自治的深入发展。总体而言,这些代表性的观点是在深刻把握村民自治所处的社会环境的基础上,对村民自治的发展作出的理性思考和基本判断,有助于推动村民自治在新的历史时期实现新的发展。不过,当前关于基层民主选举和民主治理关系的系统性研究明显不足。

  

   实际上,我国的村民自治在发展过程中先后步入了“重选举而轻治理”和“重治理而轻选举”这两种误区,在相当程度上制约了基层民主的建设和发展。具体而言,我国村民自治在发展初期的较长一段时间内,民主选举单兵突进,而民主治理跟进缓慢,这种重选举而轻治理的基层民主实践使“四个民主”之间的关系失衡。近年来,为了应对和解决基层民主实践中出现的诸多问题,民主治理在各地应运而生并迅速发展,使基层治理的绩效日益显现。然而,当前的基层民主实践中又潜伏着另一种重治理而轻选举的不良倾向,这同样不利于基层民主与基层治理的健康发展。因此,在新时代的背景下,必须克服“重选举而轻治理”和“重治理而轻选举”这两种不良倾向,在巩固和提升民主选举质量的基础上逐步完善民主治理,逐渐形成民主选举与民主治理均衡发展的良好态势,这样才有利于实现我国农村基层民主的持续稳定发展。基于此,我们以被誉为“中国基层民主试验田”的四川省为例,通过回顾四川省基层民主发展的路径演化过程,探讨新时代基层民主的发展方向和具体路径,以供学人参考。

  

   2 民主选举的蓬勃兴起与曲折演进

  

   20世纪90年代后期以来,由基层群众首创并得到党和国家认可的村民自治制度得到了长足的发展。四川省一直走在中国基层民主建设的前列,因而被海内外媒体誉为“中国基层民主的试验田”。总结起来,四川省的基层民主选举实践经历了先试点后推广、纵向延伸、横向拓展、向上突破和发展步入瓶颈期等几个历史时期。

  

   2.1 村民自治发展初期:由个别试点向全省推行

  

   1987年《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》颁布后,四川省的农民群众与其他各地的一样,也踏上了基层民主发展之旅。在具体操作方面,四川省人大、省政府决定先试点,成功后再进行全面推广。1988年3月,四川省开始在内江市椑木镇和自贡市荣县成佳镇进行试点。同年4月,四川在试点成功的基础上,又以各县为基点,分别选取若干村进行推广。其中,彭山县被民政部授予了“全国村民自治示范县”的荣誉称号。到了1991年5月,四川开始在全省范围内全面启动村民自治,这样一来,通过一个个“试点”的辐射作用,带动了全省村民自治的蓬勃发展。

  

   2.2 村民自治纵向延伸:全国第一次乡长直选

  

   在村民自治蓬勃发展的社会氛围中,在1988至1989上半年这段时间内,四川省的一些地区,例如达县、南充等地区的部分县市勇于创新,进行了“公推公选”乡镇党政领导干部的实践探索,掀起了农村基层民主发展的新高潮。1998年底,四川省遂宁市步云乡进行了全国第一次乡长直选。这是我国基层民主选举的一个成功案例,为农村基层民主探索了新的发展空间。此外,在2001年底换届选举时,步云乡又重新对直选方案进行了设计,实现了与现行法律的对接。然而,受制于诸多现实因素,这项改革实践到2004年底再次开展时便终止了,轰动一时的乡长直选最终成了“昙花一现”。

  

   2.3 村民自治横向扩展:公推直选村党支部书记

  

   村民自治的快速发展,使广大农民提高了民主意识,锻炼了民主参与能力。1998年3月,四川省委总结了巴中地区党支部公推公选的实践经验,提出在全省范围内普遍对农村基层党组织负责人、尤其是对村支书的选举要实行公推公选和公推直选。1999年2月颁布实施的《中国共产党农村基层组织工作条例》,又为改革村党支部书记的选任方式提供了文本依据。成都市新都区在2004年率先完成了全区299个村支部书记的公推直选工作,该年四川全省通过公推直选方式产生的村党支部书记一共有41387个,占总数的74%。到了2005年8月,省委组织部决定,除民族地区以外,全省各乡(镇)、村和街道,以及社区的党组织负责人,原则上都要按公推直选的方式产生,这有力地推动了农村基层民主的横向发展。

  

   2.4 党内基层民主向上突破:公推直选乡镇党委书记

  

   21世纪初,在大范围进行“公推公选”村支部书记的浪潮中,四川省先后又在达县、南充、巴中、遂宁、眉山等地的一些乡镇进行了公推公选乡镇党委书记的改革。在2001年底至2002年初举行的乡镇换届选举中,四川省委组织部鼓励各县选择三分之一的乡镇实施公推公选。到2002年初,四川省除了3个少数民族自治州外,共公选产生了5447名乡镇领导干部,占全省乡镇领导干部总数的17.5%。到了2004年,又在成都、德阳、遂宁等10个市州的30个县(市、区)中开展了公推直选乡镇党委书记的试点工作,直选产生了45名乡镇党委书记。随后,党的十六届四中全会提出要“逐步扩大基层党组织领导班子成员直接选举范围”,于是,四川省委开始全面推行农村、社区党组织负责人直选,提倡事业单位党组织负责人直选。到了2005年8月,四川又将这项工作全面推开到全省的18个市(州)和30个县(市、区),再次掀起了农村基层民主发展的新高潮。

  

   2.5 基层民主选举发展步入瓶颈期:难以深化甚至回归传统

  

   进入21世纪以来,四川省由村民自治带动的基层民主选举热潮遭遇挫折之后,继而转向党内民主领域寻求新的发展。2007年,党的十七大报告指出要“逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围,探索扩大党内基层民主多种实现形式”,这为基层党内民主选举提供了持续发展的政策空间。在2002到2008年这一时期,在我国其他地区的基层党内民主选举探索中,比较有名的有山东省乳山市的创新实践。山东省乳山市自十六大以来,进行了党代表大会常任制、直接选举镇党代表以及直接选举镇村两级基层党组织负责人等创新实践,还把公推直选的范围拓展到了机关、学校、企业、医院和社会组织,形成了全面推进党内基层民主的新格局。但值得注意的是,从全国各地的试点情况来看,这一时期党内基层民主的制度创新主要集中在民主选举环节。虽然个别地方在党内民主决策、管理和监督等环节也进行了一些有价值的试验和探索,但由于推广范围有限,制度化水平较低,所以最终造成了党内基层民主改革的“孤岛现象”,致使原有的试点难以继续深化下去,甚至出现了回归传统的迹象。

  

   我国的基层民主选举之所以步入发展的瓶颈期,究其主要原因:一是由于长达几千年的中国传统政治文化中民主基因稀缺,在民主根基薄弱的广大农村地区开展“民主选举、民主决策、民主管理和民主监督”的民主大训练,本身就是一个长期的过程。二是在急速推进现代化的进程中,国家基于对社会稳定的战略考量也决定了基层民主的横向拓展和纵向延伸局限在一定的社会范围内。三是现有法律制度对基层民主发展的刚性约束也使基层民主的发展受到了制约,因而由村民自治向上延伸而出现的乡长直选只能是“昙花一现”。四是在民主选举过程中出现的诸如贿选拉票、宗族恶势力及村庄其他黑恶势力的操纵等种种乱象,也破坏了民主选举的形象,降低了民主选举的质量。五是自20世纪90年代末以来,迅猛兴起的城市化浪潮对乡村社会结构的强烈冲击,造成了我国许多农村地区的“空心化”,使基层民主陷入了“无人选举”的荒凉境地。

  

   综上可知,四川省的基层民主选举实践,是在改革初期自上而下积极进行基层民主实践探索的特定社会条件下,以村民自治为起点而蓬勃兴起,迎来了发展新高潮,然后又因种种条件限制而遭遇挫折,进入21世纪初以后逐渐遇冷并陷入了发展的瓶颈期。

  

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本文责编:川先生
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