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陈锋:连带式制衡——基层组织权力的运作机制

更新时间:2012-02-27 10:35:24
作者: 陈锋  

  

  摘要:本文揭示了中国基层组织在非正式或半正式治理实践中的内在机制及其社会基础和价值基础。研究发现,村级组织在国家权力体系中的位置构成了乡村治理的部分外部条件和压力,而具有普遍性的半正式治理实践中的村级组织权力的运作则根植于乡土社会。乡村治理中村组干部将各种正式与非正式的资源统筹配置、捆绑连带,主要通过利益、情感等连带方式来规制村民,完成自己的治理目标,而村民同样也将自己需要履行的各种义务与应该享受到的各项权利捆绑连带,并主要以责任连带的方式对村组干部实行反制。正是治理中这种双向的连带关系达成了干群之间权利义务的总体平衡,保证了乡村社会秩序的形成,笔者将其归结为“连带式制衡”。乡土社会的不规则或者规则的多元化是连带式制衡的社会基础,而与西方有所差异的中国农民的“捆绑式的权利义务观”,则构成了基层组织权力运作的价值基础,两者共同支撑使得“连带式制衡”成为基层组织权力的常规化运作机制。

  关键词:基层组织 连带式制衡 乡土社会 权利义务观

  

  一、问题的提出

  

  基层政治的性质和乡村治理的逻辑是理解当下乡村秩序何以形成及其变迁的关键,同时构成理解中国独特的国家治理模式的关键。学界对此有着持续性的关注,但无一例外都以非正式或半正式的治理实践作为分析对象(吕德文,2009),并构成了两种对其截然不同的评判态度。强调现代国家政权建设学者认为,中国的乡村治理充满了非正式的治理技术,并没有实现制度化的治理,成为现代公民社会建立的障碍,是需要改造的领域。因此,一些学者认为现代公共规则的建立才是基层政权的建设方向,制度化的治理才是理想的公民社会的治理实践(张静,2007;吴毅,2007)。强调“中国特色”的国家治理形态的学者认为,非正式与半正式的治理实践承载了诸多历史和地方的智慧,有其相应的地方性知识作为基础来维持村庄的秩序,也就是杜赞奇(2003)所指称的“权力的文化网络”。李怀印(2008)认为中国传统存在实用主义的治理理念,非正式制度安排是国家权威和村民共同体需求下产生的内生性制度安排,这种“实体治理”可以达到官民两便的治理效果。黄宗智(2008)则进一步指出,中国自晚清以来一直延续的半正式行政组织和半正式的治理实践,是一种集权的简约治理模式,这种模式在现代社会中依然广泛存在并具有其特定的意义。

  对于半正式和非正式的治理实践的讨论,对在宏观上把握中国的治理转型不无启示,但作为“中国特色”的基层治理形态,半正式和非正式的治理实践则是一种既定的存在并还将持续存在。半正式和非正式实际上还是一个模糊的描述性概念,如何在微观上把握半正式和非正式治理的内涵、运作机制及其相应的社会基础和价值基础,进而把握基层治理的转型方向则是关键。在微观研究中,最有影响的研究之一便是孙立平等人运用“过程-事件”方法,动态地分析了正式权力非正式运作的策略性行动(孙立平、郭于华,2000)。“过程—事件”分析彰显了基层组织权力运作中行动的策略性内涵,问题是:基层组织权力的非正式运作仅仅是一种策略吗?事实上,它已构成中国乡村治理的常态化的治理方式,将其作为一种策略实际上掩盖了权力运作背后深刻的社会结构。换言之,对于基层组织权力的半正式运作机制及其相应的社会基础和价值基础并未得到进一步的揭示。

  本文选取“村级组织”作为论述和考察半正式治理实践的权力主体的原因在于:基层治理主要是发生在村域内,村级组织既是作为国家权力的末梢,同时又是地方社会的自治单位。因此,村级组织既要直面村庄中分散的农户、完成自上而下的国家任务,又要直面乡土社会,维持地方社会的基本秩序。换言之,村级组织在国家权力体系中的位置构成了基层组织权力运作的部分外部条件和外部压力。已有学者从“目标管理责任制”入手,分别从“压力型体制”(荣敬本、崔之远等,1998)和“激励体系”(张汝立,2003;Edin,2004)等角度作了探讨,还有学者认为目标管理责任制以构建目标体系和实施考评奖惩作为其运作的核心,在权威体系内部以及国家与社会之间构建出一整套以“责任—利益连带”为主要特征的制度性联结关系,进而对基层政权的运行以及地方社会的治理等产生了一系列重要而复杂的影响(王汉生、王一鸽,2009)。但是,在这种结构性的权力位置下所塑造的“压力型体制”、“激励机制”及“责任-利益连带”的制度联结对于科层化的乡镇一级政府机关组织运作有较大的影响,却不能完全左右具有很大自治性的村级治理。无论是完成国家任务还是维持地方秩序,村组干部与村民的互动模式和及其互动结果才是构成基层治理实践的基本形态,半正式治理实践中的村级组织权力运作根植于乡土社会。因此,笔者将村级组织所处的权力结构位置主要作为半正式治理实践的部分背景,并在具体的案例中论述其对治理实践的影响;同时,着眼于呈现半正式或非正式治理实践所具有的普遍性特征,揭示基层组织在乡土社会中实然的运作机制,进而探究这种权力运作机制背后的社会基础和价值基础。

  本文的个案研究运用到多个区域的材料,所有材料均来自笔者在2009年至2011年在全国多个省市农村200余天的实地调研,主要以参与观察和半结构式访谈获得。除了本文呈现的6个案例,调查中所有的经验材料事实上都构成了本文灵感的来源和分析基础,这些相关案例背后所揭示的关于村级治理的特征与基层权力运作的机制基本相似。为此,笔者对类似案例上不在赘述,而是以其所呈现的基层治理特征将其分为三类,每类选两个,其他一些案例则作补充简述。本文的案例主题

  包括了治理实践中的机会分配、公共品供给、政治动员、纠纷矛盾解决等等,但所有这些内容的呈现并非是对具体内容的研究,而是围绕基层组织的权力运作这一根本性的主题,展现和分析半正式和非正式的基层治理的具体机制。

  

  二、基层治理中的三重连带特征和内涵

  

  在基层治理的诸多现象中,基层组织权力的半正式或非正式运作是中国乡村治理实践的一种常态,并且占据了基层治理实践的绝大部分。而在基层组织与村民的互动中,依赖各种关系的交错连带与捆绑,主要表现为利益连带、情感连带和责任连带,保证了权力意志的贯彻和乡村秩序的平衡。

  (一)利益连带

  利益诱导是治理中最为常用和最为有效的手段之一,将村级组织可以赋予村民的一些权利和利益与村庄治理的各种要求、目标勾连起来,以引导并制约村民遵守村庄中的各种规范,履行村民对村集体以及国家的各种义务,如果村民不遵守治理要求中的规范,就可能面临无法得到村级组织所能给予他的权利和利益。这种利益既包括一般村民可以享受的普惠性权利和利益,如村民获得村级组织给予的各种服务以及上级给予的普惠性物质报酬[1],还包括一些特殊群体应该享有的权利和利益,如”低保”等。在这一权利义务关系中,某一特定权益的享有往往并不源于其相应的义务履行,而是以完成其他一些义务的为前提,我们可以从以下两个案例[2]查看。

  案例1 2010年5-6月,河南省扶沟县C村准备建立一个约1000亩的蔬菜基地,为了方便相关基础设施的建设,需要从村民承包土地中租用一块集中的土地。村级组织向不种田的农户租用土地,对于那些不愿意出租还想种地的农民,则采用调整地块的方式来处理。然而,调整地块在国家政策规定土地30年不变的情况下,显得举步维艰。为此,村级组织只好私下承诺,偷偷将村庄中的”低保”名额的土地与那些不愿意调地的村民置换。在调查中了解到,这种方法在扶沟县各个村都较为普遍。

  案例2 湖北省公安县B村自2010年起,由干部协商,村民代表讨论制定了一个村规民约,其中最重要的一个规定就是拖欠村庄中税费的必须上交一定比例的费用才能为其开具所需要的证明,其中所拖欠的共同生产费、一事一议费用等必须交清才能开具证明。这项村规民约出台,每年能够追回B村尾欠2-3万元。虽然从政策上来说,开具证明与上交尾欠并没有必然的关系,但是这项由村民协商的村规民约却受到了大多数村民的欢迎。“这当然可以设卡,老百姓不能只享受国家的政策好处,占集体的便宜,却老是钻政策的空子,不履行自己应尽的义务,而且这样才是公平的,不然就是老实人吃亏。”而尾欠户中的绝大多数人也表示理解,他们也坦言,“平时不交尾欠,主要是一种相互攀比的思想,有一个统一的规定,对于所有人来说就是公平的。”

  可见,案例1将”低保”作为治理手段,与土地调整关联在一起,案例2则是将开具证明与上交一定的税费尾欠款、共同生产费、一事一议费等作为条件。事实上,基层组织采取”低保”、开证明设卡等利益连带的方式的例子不胜枚举。利益连带的治理方式可以说是基层组织较为强力的手段,解决了治理中面临的许多困难,对村民起到了引导、动员和强制的作用,在很大程度上保证了村民在村集体中权利和义务上的总体平衡。公安县B村的例子就是一个典型,开具证明与上交尾欠并不存在必然的关联,甚至国家政策规定暂时将尾欠锁定,但这项村规民约却得到了当地大多数村民的认可,并认为这是一种公平。在他们眼里,这是一种理所应当的制衡,不然就是只钻国家政策的空而不履行相应的基本义务。值得注意的是,这种在具体内容上的设卡机制虽不规范,但村规民约的出台不仅是村干部之间的协商,而且经过了所有村民代表的讨论,正是在这个基础上,村规民约在村域内的合理性才获得认可;同时,村级组织的权力运作也获得了授权的合法性,这无疑是对现代公共规则的吸收,是一种有效的政治动员。有学者在对一系列的乡村民约的考察中也发现,村规民约体现的村庄治权,不仅在于基层组织所获得的国家授权,而且在于它是一种相对独立的,甚至在某种情况下具有排他性的管辖机构,使得他们除了执行国家法令之外,能够在乡村的局部范围内,具有在长期实践中被承认(默认)的相当部分的“司法”和“立法”权力(张静,1999)。另外,对于其中采用的一些利益连带的具体内容值得商榷。以“低保”作为治理手段倘若处理不当,容易引起村民的不满,甚至导致村民上访,使得村级组织陷入政治和道义合法性的困境之中。因为”低保”政策以及国家的各种惠农政策不仅具有很强的政治意涵,而且具有浓厚的道德色彩。然而,在近年来全国大多数农村调研发现,基层组织都将“低保”作为治理手段,恰恰彰显出税费改革以后基层治理面临着诸多困境(郭亮,2009;刘燕舞,2008),这是由于税费改革及其相应的乡村配套改革弱化了乡村治权(李昌平,2009;申端锋,2009;)。但这并不否定利益连带治理方式在基层治理中所具有的实效价值,它有助于完成一些上级下达的任务,诸如河南扶沟C村需要完成1000多亩蔬菜基地建立的目标[3],同时又遭遇到了农户在土地调整中的不配合甚至刁难,其中也彰显了村级组织所遭遇的外在压力,即难为却又不得不为。重要的是,在农民的权利义务观尚未成熟的情况下,利益连带式制衡是国家治理转型过程中维系农民权利义务观平衡的必要手段,对于推进国家政权建设具有过渡性的意义。不过,值得注意的是,利益连带的治理方式应该区分哪些利益可以作为连带治理的资源,哪些利益则是不可碰触的禁区,大多数群众的认同和接受应该作为这一评判的标准,这就需要运用诸如召开村民代表大会等进行公议之类的现代公共规则,来保证基层组织权力运作的合法性。

  (二)情感连带

  情感连带指乡村干部在基层工作中,动用各种私人关系,将亲情、友情、人情、面子等日常生活原则引入正式权力的行使过程当中,以实现基层组织的治理目标。孙立平等人展现的华北地区定购粮的征收的过程就是一个典型范例,乡村干部将诸如人情、面子、常理等日常生活原则和民间观念充分的引入,舍硬求软的来实现国家的政策目标(孙立平、郭于华,2000)。笔者调查中也遇到大量类似的案例,以下两个村支部书记的治村感言深刻地体现了这一点[4]。

  案例3 在山东潍坊D村,已经当了30多年村干部的于支书为我们讲述了他的治村方法,“人缘是第一重要,先要在自己的家族中有人缘,他们毕竟是自己当选和以后工作最为坚实的群众基础。对于自己家族这一部分人,要尽可能在符合国家政策的范围内给他们一定的方便,这样在你的工作中他们对你就会支持你,尤其是在遇到最难的工作时,能够理解你,比如以前的税费征收和计划生育一直是基层工作的两大难,我们就必须能够将自己的亲戚和朋友的工作先做通,才可能去做其他村民的工作,(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
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