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刘晓昊:新时期下农村干部任职机制问题与对策探析

更新时间:2020-06-21 15:05:22
作者: 刘晓昊  

  

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   前言   

   一、如何理解兼任

   二、交叉任职有其改革渊源

   三、村干部交叉任职顺应现实需要 

   四、全面推行交叉任职未达到预想效果 

   五、如何改进农村干部任职工作机制

  

前言

  

   2019年5月5日,中共中央 国务院发布《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》,提到“全面推行村党组织书记通过法定程序担任村委会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人”。同年9月1日,中共中央印发了《中国共产党农村工作条例》,其中第十九条规定,村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人,推行村“两委”班子成员交叉任职。这一举措,对于当前农村政治格局产生极大的改变,对于乡村自治产生深远而复杂的影响,对于数以亿计的农民群体生存现状将会形成焕然一新的联结网络。

   应当承认,中央的新政策是直面几十年来农村改革问题、化解村级组织层面矛盾,在上层建筑领域作出的重大回应。“基层组织对农村社会经济发展的不适应,组织本身正在衍生出一种对于乡村社会的掠夺特性。化解冲突、改善治理的核心环节是改造基层组织。”[1]改造基层组织,首先是改造基层党组织、自治组织以及经济组织,即农村的“党政经”组织。

  

一、如何理解兼任


   中央文件所说的村党组织书记“通过法定程序担任”其他村集体部门负责人,在党的《农村工作条例》落脚点在于“交叉任职”。学界或社会生活中有将其比喻为“一肩挑”或“一人兼”的说法。但是无论是哪种说法,都必须在法律法规、党纪国法的框架内运行,必须走“法定程序”路线,而非出现指定任职、暗箱操作、强行通过等既违法又违纪的“政治把戏”。

   法定程序之“法”,首先要遵从《中华人民共和国宪法》这一根本大法。公民的选举权与被选举权是宪法规定的基本权利。与此相关的还有平等权、自由权、政治权利等等。村民自己选举“当家人”,是宪法支持的,农民选举权利,能够在党的组织下进行民主投票选举,最终选出众望所归的村干部,便是在践行法定程序。该选举结果一般只由上级乡镇政府备案管理,不得干预村民选举。选举出的村干部要组成村委会班子,因此又要在《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定下运转。该法不仅涵盖村一级组织,还约束着县乡两级政府:乡镇一级政府“不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”区县一级政府有审计监督村委会工作的权力,同时要“保障村民依法行使自治权利。”[2]

   此外,村民自治向来是“村两委”工作,党纪严于国法环境下,法定程序之法自然要包括党纪党规以及党的各种政策文件。在村委会方面,党中央联同国务院共有四次发文。(见下表)[3]

  


   其中,中办发[2009]20号、中办发[2002]14号在程序上论及乡村自治。2002年的文件提出“四个倡导”,加强党组织在基层农村的效能发挥,当前能够查询到的四个中央文件仍然被定性为“现行有效”。作为中国特色社会主义法治体系的一部分,政策治国是我国的重要国情。在2005年举行的农村例行改选换届工作前,原民政部就曾下发通知要求以2002年的中办发[2002]14号文件为政策指引,可见旧文件在实践中也确实存在仍有效的情况。

   2009年的文件中提到,“提倡村党组织成员和村民委员会成员交叉任职,但要从实际出发,不搞一刀切。”以及鼓励多种社会身份成员竞选村干部[4]。无论是当前政策定位还是初期机制萌芽,都可以看到从中央到地方(尤其是2001年的浙江省)所出现的“兼任”、“兼职”“交叉任职”情况,应当包括“一肩挑”。[5]因此本文倾向于,无论这种一人任双职的程序以何种序列进行组合,都是党建工作人员与民主选举的自治工作人员互相兼任的情况,称其为“交叉任职”是更能涵盖各种情况的。关于交叉任职具体形式的争论,肇始于机制诞生之初,进入千禧年后持续多年进入争论白热化阶段。而对交叉任职的政治定论,早已有了眉目,进入2019年后才正式在全国铺开。

  

二、交叉任职有其改革渊源


   实际上,交叉任职这一举措在我国治理体系中并非新生事物:上世纪八九十年代在国有企业中普遍存在企业党组领导人兼任行政首长的现象,“党政不分”、“一肩挑”制度争议是普遍的。而在乡村自治领域,也有诸多的铺垫。

   自上世纪八十年代改革走上正轨伊始,以家庭联产承包责任制为代表的农村经济改革和以村民自治为代表的农村政治改革成为农村改革的“车之两轮”。党的十一届三中全会通过《农村人民公社工作条例(试行草案)》和《关于加快农业发展若干问题的决定(草案)》这两个文件,强调尊重生产队自主权,尊重农民经济利益和民主权利,体现了解放思想、放宽政策的精神[6]。强化农民权利的扩展和实现,是我国农村政治改革的要旨。村内民主权利得到正视是施行村民选举等一系列民主政治的前提。为建设更好的乡村政治环境,早在1988年,湖北省谷城县冷集镇已经率先推出村党组书记与村主任“一肩挑”的领导体制,在1993年的3月又兼任了经济联合社负责人[7]。

   早期的“一肩挑”存在两种情况:一是“党政一体化”,呈现以党代政的局面;一是交叉任职,村党组织书记兼任村主任和村经济组织负责人,在实际工作中党政有各自分工。即便如此简单的排列组合所产生的两种形式,却能造就相去甚远的政治路线。实践证明,党政一体化并没有加强党的领导,而是恰恰相反——严重削弱了党的领导。因此在九十年代便有官员和学者提出“党政不分”不可行,中组部党建研究机构也明确指出不能推行党政一体化。[8]这里批评的,即是党政机构责任完全混同、党政干部全部兼职化的现象。对于党政一把手由同一人担任的“一肩挑”则批评声音相对较少。

   由于各地村民自治面临的情况各异,不同地区经济发展水平、政治参与意识、地方风俗传统以及党务开展状况迥异,施行村民自治以降,便有学者倡导实行村党组织书记和村委会主任“一肩挑”政策。因村“两委”之间的矛盾而在乡镇政府指导下自发将“一肩挑”政策制度化的农村不胜枚举。“一肩挑”的方式也不尽相同:2002年中共中央与国务院联合发布《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》,在人事安排程序上要求,拟推荐村党组织书记人选先参加村委会的选举,如群众认可即推荐为党支部书记人选,如果没有得到群众的认可则不再推荐为党支部书记人选。这一程序无疑极大地尊重了人民群众的主人翁地位,但也存在反复提名、难以统一的空间。在新时代背景下,要建立高水平的社会主义国家,发挥社会主义制度的优势,必须加强党的领导。在此次中央文件中便将以往的程序反转,由村党组织书记合法兼任村主任职务。

   值得正视的是:在中央政策层面,并非村民自治(尤其是民主选举)的政策文件都是一脉相承的。自出现交叉任职伊始,在后续的发展中,有推行2002年文件的,也有反其道推行兼任的,地方态度不一。

  

三、村干部交叉任职顺应现实需要


   底层民生改善依靠乡村民生发展,乡村民生水平亟待提高。在2020年5月28日李克强总理“两会”后答记者问时讲到,中国“人均年可支配收入是3万元人民币,但是有6亿中低收入及以下人群,他们平均每个月的收入也就1000元左右[9]”。中国的整体国力不断上升与贫富差距持续拉大的局面并存,对于实现社会主义共同富裕不是好讯号。2017年国家统计局发布数据称,2016年中国基尼系数为0.465[10],但是这个数据并未得到学界的认可。2014年北京大学科研机构公布2012年中国家庭净资产基尼系数为0.73,2012年西南财经大学研究发布2010年中国家庭收入基尼系数为0.61[11],伴随着脱贫攻坚战逐步取得成就,大多数中国收入最低的贫困人口收入已经得到改善。但是迄今为止,扶贫工作仍需“对52个未摘帽贫困县和1113个贫困村实施挂牌督战[12]”,可见低收入群体的生存状况依然恶劣,对于既有的扶贫成果能否巩固,能否防止返贫依然存在不确定性。中国的贫富差距以及低收入群体之劣势在农村,这对农村工作造成极大考验,交叉任职的推行,协调了村两委的目标,增强村干部责任感和使命感。农村民生亟待改善,为村干部发挥社会价值提供了舞台,在一定时间内,村干部主要职能仍是“经济干部”,交叉任职则有利于融合党务建设与经济建设,为村干部提供党纪党规约束指导,促进农村工作良性发展。

改革进入深水区,需要政治体制改革为经济发展提供保障。自改革开放推行以降,经济改革始终占据主体,政治体制改革的定位逐渐演变为经济体制改革的制度保障,促进社会主义市场经济建设和发展。这一过程伴随着理论创新和制度创新,现实发展不会完全依照理论演绎而进行,而是顺应现实,一切以时间、地点、条件为转移。无论任何政策,目的都是更好的解放生产力,发挥人民的积极性。“中国农村改革之父”杜润生老先生曾说过,“千投入万投入,不如调动一个农民的投入!”习近平总书记也曾指出,“科学把握乡村的差异性,因村制宜,发挥亿万农民的主体作用和首创精神。”处理好“顶层设计和基层探索的关系”。必须要承认,交叉任职这一程序有其现实依据和需要:中共十八届三中全会提出全面深化改革的总目标是推进国家治理体系和治理能力现代化,党的十九大提到,制度建设和治理能力建设的目标是到2035年,“各方面制度更加完善,国家治理体系和治理能力现代化基本实现”。中国的现代化离不开农村的现代化,因此农村也必须发展。党的十九届三中全会指出:“我们党要更好领导人民进行伟大斗争、建设伟大工程、推进伟大事业、实现伟大梦想”。(点击此处阅读下一页)

本文责编:limei
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