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闫海 曾祥瑞:宪政、地方自治与地方财政法制

——日本法的经验与借鉴

更新时间:2012-02-19 10:48:49
作者: 闫海   曾祥瑞  

  

  内容提要: 地方自治具有塑造国民的民主性格、抑制中央过度集权及强化责任政府的功能,是现代宪政的重要内容之一。经过120年发展,日本已经成为亚洲诸国中宪政制度最为成熟的国家,地方自治制度经历三次重大改革,是日本宪政建设中独具特色的重要内容。自主、充足的财政既是地方自治的基本内容,又是地方自治的重要保障措施。20世纪末,日本地方分权改革建立与本国宪政、地方自治相配合的地方财政法制。我国改革正处于攻坚阶段,可借鉴日本的宪政、地方自治与地方财政法制三位一体的制度架构,通过地方财政法制建设实现地方自治,并藉由地方自治通向宪政国家。

  关键词: 宪政/地方自治/地方财政/日本法

  

  一、地方自治与宪政

  

  “自治”(Self-governance)是相对于“他治”的概念,即自主治理,个人或共同体自行管理本人或者本共同体的私人或公共事务。[1]地方自治是指地方共同体自主治理本地的公共事务,而不受或者少受国家或者中央政府的干预。自治有三项构成要素:第一,公法组织,即组织具有公法属性,可被授予组织高权、规章高权及财务高权等公权力:第二,利害关系人参与,又称参与原则,即当事人参与该团体的决策;第三,自主履行任务,又称国家远距原则,即国家必须与自治团体保持适当距离,以确保自治团体之自主与独立。 [2]

  日本关于地方自治本质的主要学说是:第一,固有权说。该说的论据主要是“自然法思想”和“历史实证说”两点,前者上溯法国大革命时期的“地方权”,主张自治并非外在赋予,而是地方公共团体固有的权利,性质与个人的基本权利相同;后者则基于历史观察,认为地域性的社会共同体先予国家而存在,因此国家权力源自地方自治团体,而不是地方自治团体的权力来自国家。第二,承认说。该说认为,地方自治团体是主权国家的一部分,因此地方自治权乃是基于国家法律的承认授权而来。第三,制度性保障说。“制度性保障”是德国魏玛时期的宪法理论,主张宪法保障的“制度”和“基本权利”相区别。[3]该说认为,地方自治是历史上、传统上所形成的公法制度,宪法专门规定这一重要制度并给予制度性保障, [4]即便国家法律也不得侵害之。后两种学说的共通点,认为地方自治权传来于国家,因此属于广义的传来说,其中制度性保障说一度为通说。 [5]上世纪60年代末,日本地方自治出现危机,地方自治的重要性被重新认识,固有权说被修正并复兴,生成日渐盛行的人民主权说,即地方自治是保障人权、实现人民的主体性不可或缺的制度,基于人民与地方、国家之间亲疏关系,应予以“地方优先”。

  地方自治的宪政意义包括但不限于:第一,“地方自治是民主主义的小学”。 [6]地方自治使每一个地方都变成一所试验公民自主管理公共事务的学校,通过公民对地方政治的参与,实现对民主承担者的素质养成。“怠性及私心,即对于与自己无直接利害关系的事都很漠视,是于民治政体最危险的。一个人如果对于乡村的事务能够有公共心,能够很公平很热诚,那么,这个人对于国家的大事自然会知道尽公民的义务了。古语所谓‘小事不忠必不能忠于大事’恰恰是这个道理的反证”,“民治制度最好的学校及其成功的最好的保证,就是实习地方自治”。 [7]第二,地方自治抑制中央过度集权,实现权力多中心。中央集权主义的中心是中央政府的集权和权威,强调中央政府处于整个社会协调和控制中的核心地位。但是,权力能够自我强化,缺乏约束的中央集权往往造成政府专横、严重官僚化及权力滥用。地方自治促成一个多中心而非单中心的秩序,无数个共同体就某些事项上可因地制宜地制定辖区内公共政策,而不需要服从一个大包大揽的所谓“最高权力”中心,因此地方自治是分权制衡宪政理念的体现。第三,地方自治强化政府责任,提高公共服务效率和质量。除少数小国寡民外,绝大多数国家基于人口和领域的关系,都需要建立多级政府。托克维尔指出:“当中央的行政部门一心要完全取代下级机构的自由竞赛时,它不仅是在自误,也是在误人”。 [8]地方自治具有地域密切性和立即适应性,通过与地域实情和居民意思的密切联系,能够更快地熟知情形及变化,及时作出顺应性行政活动,高效而且弹性地解决地域问题。

  

  二、日本地方自治的三次革命

  

  江户时代的日本封建制度具有较高的“地方分权”特质,随着幕府统治的终结及西方列强的“外压”,日本开启国家建设的现代化进程,1869年“版籍奉还”与1871年“废藩置县”初步形成现代地方制度,但是当时府县等地方机构是国家的代理人,没有地方自治的意义。 [9]1878年经地方官会议和元老院会议审议发布《郡区町村编制法》、《府县会规则》和《地方税规则》等三部法律,加上1880年《区町村会法》,共同构成日本近代地方制度上的三新法体制,这是日本地方自治的第一次革命。

  三新法体制确立了全国统一的地方体制,初步承认“地方分权”,将府县、区町村视为地方公共团体,正式设立府县会和区町村会,认可区町村的自治,并在地方财政制度上区分公共财政和私财政,三新法体制被视为后来地方自治的“实验室”与“日本地方自治的开端”。 [10]新法体制时而施行,时而废止_,缺乏稳定性,直至“大正政变”,地方自治才有所进展。二战期间,受政党政治崩溃和军国主义风潮的影响,地方自治一度衰落,以内务省为中心轴的中央集权统治形成从天皇到内务大臣、到知事、再到市、町、村长的“纵的统治”体制。 [11]

  基于对战前中央集权体制的反省,体现草根民主的地方自治制度得以在《日本宪法》以专设第八章的方式予以确立,这是日本地方自治的第二次革命。《日本宪法》第92条处于第八章的总则地位,规定“地方公共团体之组织及经营事项,依地方自治本旨,以法律定之”,其中“地方自治本旨”一词通常认为包括“居民自治”和“团体自治”两个原则。 [12]居民自治是指居民实施自治之意,即居民自己考虑地域之事,用自己的手实施自治,称之为“政治性自治”,来自于英美法系传统; [13]团体自治是指由独立于国家的地域团体实施自治之意,即地方公共团体基于自主性、自利性的自我判断与责任,根据地域实情推行行政,称之为“法律性自治”,来自于大陆法系传统。 [14]第93条是关于地方公共团体的机关、直接选举的规定,要求地方公共团体设议会,首长、议员由当地居民直接选举产生,这是居民自治的最低限度要求。第94条规定地方公共团体的权限,即自治财政权、自治行政权及自治立法权,这是团体自治的最低限度要求。第95条规定地方自治特别法上的当地居民投票制度,体现自治体是基于居民意思参与国家立法过程,这是居民自治、团体自治的双方要求。 [15]当时日本地方自治的法源除宪法外,还包括1947年《地方自治法》、1948年《地方财政法》、1950年《地方税法》及《地方公务员法》等,但是这些具体制度与现实实践并未充分贯彻宪法上的地方自治,乃至基于赶超发达国家的现代化国策,以提高统治集中程度和效率为藉口,强化中央对地方的控制,以致出现回归传统“地方制度”的地方自治萎缩与形骸化。

  20世纪70年代中期至80年代后期,因中央财政困窘、国家政治与行政腐败、东京一极化恶果等“日本病”相继涌现及福利社会的新需求、地方参与意识增强,中央集权体制成为日本进一步发展的深层次制度性和结构性病灶, [16]20世纪90年代末,以宪法上“地方自治”理念重建开始日本地方自治的第二次革命,“自治体行政成了现代行政最先端的承担者”。 [17]1993年众参两议院在日本宪政史上首次全会一致通过“关于推进地方分权”的决议。1994年地方公共团体的全国盯村会、全国市长会、全国知事会、全国町村议会议长会、全国市议会议长会和全国都道府县议会议长会,即地方六团体,向内阁及国会提出“推进地方分权意见书”,该意见书为日本地方分权改革确定基本方向。1995年临时法《地方分权推进法》颁布,依该法设置地方分权推进委员会,委员会可向政府提出有关地方分权“具体方针”的“劝告”,“政府有尊重委员会提出的劝告的义务”。1999年政府根据该委员会的五次劝告向国会提出制定“有关为实现推进地方分权的完备相关法律之法”的建议,国会作部分修改后通过《地方分权总括法》,以法律形式记录了多年来有关地方分权研讨的过程与成果,是1993年国会决议以来的里程碑式重要法律。 [18]该法总则475条、附则252条,对《地方自治法》等法律、法令作475处修改,这次跨世纪的改革宣告“依赖中央政府的决策和行政管理来满足人们生活需要和维系地方发展”的一个时代的结束,标志地方政府由被传统政治行政结构纯化为执行和实施中央政府公共政策的“行政实体”,转型成为以民主宪政结构为基础的和以地方利益政治为特征的“自治实体”。 [19]

  

   三、基于地方自治的日本地方财政法制

  

  地方公共团体的权能分为自治组织权、自治行政权、自治财政权和自治立法权,《日本宪法》第94条是地方公共团体自治财政权的宪法依据。北野弘久就指出:“‘地方自治’的法宝是地方财政权”,“不具有财政方面内容的‘地方自治’只能是画饼充饥”。 [20]1949年夏普(Shoup)劝告提出,确立公平税制、改善税行政及强化地方财政等是建立日本财税制度的三项基本方针, [21]其中建立地方公共团体的本质性财源是强化地方自治的关键,主要包括:第一,再分配各级政府事务,尽可能确保各级政府全额负担本级的专门事务,以明确行政责任;第二,依据辅助原则, [22]下级政府具有事务优先权,国家事务限于地方公共团体不能有效处理的;第三,创设地方财政平衡交付金制度;第四,给予地方政府独立税权,尤其分配市町村以固定资产税,建立基础性自治体的财源;第五,改革国库补助负担金制度。但是,日本宪法上的分权理念与财政集权的制度设计之间不匹配,致使地方自治难以落实。1943年日本国税收入占全国税收收入的93. 4%,地方税仅占6.6%,战后中央政府的税源分配比例虽然有所下降,但是直至1970年的近30年间,中央和地方税收份额基本上呈“七三开”状况, [23]“三分自治”成为财政视角下对日本地方自治被虚置的嘲讽。《地方分权总括法》为确保地方自治所需要的自立性、自主性的地方财政运营,对《地方财政法》、《地方税法》及《地方交付税法》予以修正,重建基于地方自治的地方财政法制,主要内容是:

  第一,地方财政计划和地方预算。依据2004年修订《地方税交付法》第7条:“内阁每年度必须整理下年度地方财政收支预计额的相关资料,提交国会并向一般公众公开”,这一文件称之为地方财政计划。地方财政计划反映对各种税收收入的预测、地方交付税和国库支出金的预计额、中央和地方发债额度等信息,具有编制地方公共团体预算综合情报源的作用。地方财政计划有助于中央与地方财政的整合、地方公共团体的财源保障,是地方公共团体和中央政府行政与财政运营的指南。

  依据2003年修订的《地方自治法》第211条第1款的规定:“普通地方公共团体的行政首长编制每年度预算,在年度开始之前必须通过议会的决议”,第219条又规定:议会议长在预算决议通过3天内将其送达行政首长,“普通地方公共团体的行政首长在接到送达的前款规定预算时,如果确认没有进行再次审议或采取其他措施的必要,都道府县必须立即将其向总务大臣报告,市町村必须立即向都道府县知事报告,并将其要旨向居民公布”。因此,居民自治和团体自治精神在预算审议、报告及公布中被全面贯彻。

  第二,地方课税权。地方公共团体拥有宪法上规定的地方自治的课税权,并通过这一课税权来自主筹集其财源,这一原则被称为自主财政主义。 [24]按课税权主体不同,日本租税可分为国税与地方税,地方税又分为都道府县税和市町村税。就国税和地方税税收结构而言,国税以直接税为主,在直接税中又以所得税和法人税为主,其中个人所得税占国税收入总额30%以上;道府县税以普通税为主,占其税收总额的90%左右,而在普通税中地方消费税、事业税、都道府县民税是最主要的税种;市町村税也以普通税为主,占其税收总额的95%左右,而在普通税中市町村民税和固定资产税是最主要的税种。 [25]《日本宪法》第84条规定:“新课租税或变更现行租税,须依法律或法律所定之条件”,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《行政法学研究》2011年第1期
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