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牛铭实:从封建、郡县到村民自治:中国地方行政制度演变背后的历史逻辑

更新时间:2018-09-18 20:55:04
作者: 牛铭实  

  

   虽然近代中国的地方自治思想多源于西方的民主政治思潮,但在西学传入以前,中国历朝历代的知识分子,探讨过各种地方制度的利弊,并且有很多理论上的突破。封建、郡县的争论,即是一个贯穿了二千年的探索过程。宋代以前辩论的焦点,围绕着封建制和郡县制彼此间的优劣比较。宋、元时一些学者提出,二制之间没有绝对的优劣,必须根据客观的环境来决定该用哪一个制度。到了明代,顾炎武认为这二个制度各有利弊,与其从中选一,还不如设计一套新的制度,以截长补短。他提出“寓封建于郡县”的主张,建议县令由地方来选聘和考核,政绩好的县令可以连任,权限也可逐渐扩大,甚至退休时还能推举儿子或弟弟继任。顾炎武提出的办法,跳出了传统封建、郡县二制之争,提出了一个有自治精神的新制度,是中国地方制度研究中最重要的理论贡献。

   除了如何治官,在如何治民方面,中国也有丰富的理论和实践的经验。北宋神宗熙宁九年(1076年),陕西蓝田吕大钧(1031—1082年)首创乡约,意在使邻里乡人“德业相劝,过失相规,礼俗相交,患难相恤”。吕氏乡约是儒学理想的实践,把儒家的仁从抽象的观念,推行到具体的社会实践上。后经朱熹及儒学同道的大力推行,影响了后代的乡治政策。明代王阳明、章潢、吕坤、陆世仪等大儒,都对乡约制度的推广和改良有很多的贡献。到了明末,一套以乡约、社仓、社学和保甲四合一的地方自治制度俨然成型。

   然而到了清代,上述两个方面的发展不进反退。可能由于对汉人的防范,清廷不允许讨论封建与郡县的制度问题,围绕地方制度的探讨没有继续下去。同时,在乡治一层,清代历朝皇帝虽然也大力提倡乡治,然而乡治的四个部分变成由不同的机构负责,各自为政。乡约单纯作为教化的工具,宣讲圣谕成了主要内容。使明代完整的乡治系统变得支离破碎,自治的精神冲淡,最后成为一纸空言。

   上述治官和治民两个议题,有各自思想的累积、制度的发展和实践上的尝试,到明末发展到顶点。但是二者似乎各自独立发展,理论上没有贯穿。直到十九世纪中后期,近代西方地方自治和民主制度传入后,冯桂芬、黄遵宪提出的自治思想,才打通了这二层间的关系。冯桂芬提倡以直接选举产生乡官、以间接选举产生县官、以推举方式产生中央官员。晚清思想家黄遵宪提出从封建、郡县到自治是一个自然发展的趋势。他的论点使古老的地方制度之争和西方民主政治思潮接了轨,才终结了封建、郡县的两端之争。

   清朝末年,清政府为了振衰起敝,推行宪政成为朝野的共识,并将推行地方自治作为立宪的基础。光绪三十四年 (1906年),清廷仿照日本的选举法规,颁布了第一部全国性的地方自治章程,预计宣统元年至宣统五年,陆续成立全国地方自治机构,各省逐渐开始行动。但随着清帝退位,宪政筹备遽然中止。民国时期,虽然政府几次推动地方自治,但始终没有多大的成效。学者如梁漱溟、米迪刚等认为完全靠外国制度,不能解决中国的问题。地方自治要成功,必须设法和中国古代乡约、保甲、社仓、社学这些有中国特色的自治制度相结合。

   近年来中国的村委会选举,给地方自治带来了一个新的契机。自治的思想理论和实施办法,渐渐受到学者的重视。本文的目的,是希望藉由分析整理中国传统的自治理论和实践,发掘出一些具有中国特色的制度创见,以期对中国未来的地方自治发展有所启发。

  

传统上的封建与郡县之辩

  

   中国几千年的帝制,实际上实行封建的只有周代、西汉和西晋等少数几个朝代,其它的朝代基本上实行的是郡县制。封建就是由君主分封国土给王室或功臣,而且可以世袭,受封者在封地内享有统治权。有的朝代也会派内史对其进行监控。这是实封。另外还有一类是虚封,不给封土,只封给贵族封号、俸禄和特权。郡县就是由中央把国土分成郡和县,任命郡守和县令去治理,而且有任期,不世袭。

   也许是因为秦朝的短暂和三代的长久,二者对比太强烈,在两汉、三国、魏晋、南北朝时,人们仍然热衷于封建制。魏晋时,陆机通过比较三代秦汉得出几个观点,对后世学者影响很大。一是他认为在布局上,封建比郡县更合理。封建制下,中央与诸侯相对独立,互相照应。社会在常态下民有定主,诸侯各务其治,若出现异常情况也能有缓冲。即使国家衰弱,受害的只是局部,王朝不至于很快灭亡。郡县制就没有这种优势,一处有乱,天下大乱。秦代失于孤立无援,以至国家很快灭亡。

   另外,封建诸侯比郡县长官更可能精心治理,这是他从人之常情得出的结论。“五等之君,为己思治;郡县之长,为利图物。”封建诸侯会更尽心治理,因为他的封国等于他的财产。郡县长官更关心升迁及其他的私利,而把百姓的福利放在其次。陆机承认有不好的诸侯,也抨击当时的郡县长官昏庸无能。但是他说,封建制下“咸述其职”,“无所容过”,所以容易兴治;而郡县制卖官鬻爵,“百度自悖”,所以容易乱。陆机的结论是“善制不能无敝”,但是“非谓侯伯无可乱之符,郡县非致治之具也。”

   但是,汉代行封建制出过很多乱子。汉初给的封地太大,使诸侯太强了,以致与王室大小无别,难以控制。因此天子与诸侯之间的分权如何才适当?贾谊曾经针对这个问题提出“众建诸侯而少其力”的主张,意思是增加诸侯的数目,而减少每个诸侯的力量。诸侯强弱到什么程度才适合呢?《后周书》载令狐德芬提出,诸侯力量的适当标准,是让诸侯强到可以帮助天子,又不至于尾大不掉。办法是巧妙地分封贤臣和王室,各自给予不同的权力。“分命贤戚,布于内外。料其轻重,间以亲疏。首尾相持,远近为用。使其势位足以扶危,使其权力不能为乱。”

   唐朝时,柳宗元(773—814年)提出郡县制要比封建制好。在防止叛乱上,郡县制比封建制优越,如秦、汉、唐的例子。他列举“有叛民无叛吏”、“有叛国无叛郡”、“有叛将无叛州”等史实说明这个观点。郡县制的用人机制比较好,因为能够有效地控制官吏,使他们不能胡来。郡县制度下的官吏,“有罪得以黜,有能得以赏。朝拜而不道,夕斥之矣。夕受而不法,朝斥之矣。”在人才的选拔上,郡县制更公平、合理,因为封建制的诸侯是世袭的,不能保障居上者一定贤明。郡县制的守宰是任命的,因此能“使贤者居上,不肖者居下,而后可以理安”。他认为秦代首先实行郡县制是“公天下”的发仞。柳宗元的观点引发了后代更为热烈的争论。宋、元、明各代,批评柳宗元的也不少,如马端临、罗泌、吴莱、章潢。这些人对封建制做过深入的研究,提出了一些非常切实的见解,但他们在制度层面上的探讨不如后来的顾炎武。

   宋代以前,封建和郡县两种制度是对立的,“封建派”和“郡县派”各执一端。宋、元时,有些学者看出两种制度其实是可以并存的。李纲提出二制各自适用于不同的形势,应该因地制宜选用其一。“封建宜于草昧艰难之时,而郡县宜于承平无事之日。”李纲提出两种制度都是治理国家的工具,用的好,都能有效;用的不好,都会有弊端。这个主张是很有特色的,超脱了各执一端的窠臼,是综合两种制度的思想基础。

   明代学者更从两制并存跳脱到综合两制,取二者之长而去二者之短。这一类学者可以称作“综合派”,集大成者是顾炎武。顾氏认为当时郡守、县令无权,不能解决民众的问题,天下自然就不会太平。他主张把权力从上到下适当地分散。“以天下之权,寄天下之人”。因为他认为基层是治国的关键,忽视基层则难以为治。得出的结论是,“天子之治,始于里胥,终于天子”,“小官多者其世盛,大官多者其世衰。”关于地方制度的优劣,他的看法是“封建之失,其专在下。郡县之失,其专在上”。所以,既不能继续过度集权的郡县制,也不能回复封建制,而是要实行一种结合二者优点的制度,即“寓封建于郡县”。采用封建制的一些做法,对现行的郡县制加以改进。

   他认为七品知县职等太低,应提升到五品,正名曰县令。县令应任用本地人,头三年为试用期,在这三年内如称职的话,可升为正式县令。“又三年称职封父母,又三年称职玺书劳问,又三年称职进阶益禄,任之终身。”称职的要在当地安家,不得迁徙。县令有权任命县丞以下的官吏。“其老疾乞休者,举子。若弟代,不举子。” 但是,“令有得罪于民者,小则流,大则杀。”顾氏提出当时地方上祸乱纷呈,是因为官无定守,民无定奉。采用这种做法,能保地方太平。因为封建制的基础在于利用人的自私心理。封建制使人们得到私利的同时,使天下得到治理。因此,如果能使县令成为真正的主人,县是他私家的产业,他必会尽心爱护和治理。一旦出现动乱,县令、郡守也会拼死守护。同时,县令为了维护自身的利益,不会任用恶吏。

  

传统上的乡约制度与乡村自

  

   历史上推行乡村自治的儒者们,把乡里自治的传统一直追溯到周代。经常被引用的古籍,如《周礼—地官—族师》,“五家为比,十家为联,五人为伍,十人为联,四闾为族,八闾为联。使之相保、相受,刑罚庆赏相及、相共,以受邦职,以役国事,以相葬埋。”孟子所描述的“出入相友,守望相助,疾病相扶持”,也是后人乐于称道的。中国最早的成文乡里自治制度,可能是陕西蓝田吕大钧制定的“吕氏乡约”。这个乡约的四大宗旨是使邻里乡人能“德业相劝,过失相规,礼俗相交,患难相恤”。它具有以下几个特点:(1)由人民公约,而不是官府命令。“由人民主动主持,人民起草法则,在中国历史上,吕氏乡约实在是破天荒第一遭。” (2)成文法则。中国农村的成训习俗向来是世代相续,口头相传,从没有见之于文字,见之于契约。而制度必需成文,才可能行之广泛。(3)以乡为单位而不是以县为单位,从小处着手,易收功效。(4)自愿加入。“其来者亦不拒,去者亦不追”。(5)民主选举。“约正一人或二人,众推正直不阿者为之。专主平决赏罚当否。直月一人,同约中不以高下、依长少轮次为之,一月一更,主约中杂事。”(6)以聚会的形式,使乡人相亲,淳厚风俗。“每月一聚,具食;每季一聚,具酒食”。(7)赏罚公开,“遇聚会,则书其善恶,行其赏罚”。用记录在案督促众人,用开除惩罚不可救药的。(8)议事民主,“若约有不便之事,共议更易。”

   萧公权推崇“吕氏乡约于君政官治之外别立乡人自治之团体,尤为空前之创制。”但同时也指出,“乡约乃私人之自由组织而非地方之自治政府。且所约四事,偏重道德。经济教育诸要务,均在合作范围之外。衡以近代之标准,实非完备之自治。”

   吕氏乡约在关中推行没有多久,北宋就被金人所灭,昙花一现的乡约也被人遗忘了。到了南宋时,朱熹(1130—1200年)重新发现了这个乡约,考证出其作者是吕大钧,据此编写了《增损吕氏乡约》。由于朱熹在学术上的名气,加上他对乡约热心地编辑和改写,使吕氏乡约在出世后的一百年,重又声名远播。

   到了明代,朝廷大力提倡和推广乡约。明太祖洪武21年(1388年),解缙建议,“仿蓝田吕氏乡约及浦江郑氏家范,率先于世族以端轨”,以正风俗。{19}朱元璋时期,颁布了圣谕六条。“主之以三老,家临而户至,朝命而夕申,如父母之训子弟。至成祖文皇帝,又表章家礼及《蓝田吕氏乡约》,列于性理成书,“颁降天下,使诵行焉”。除了朝廷提倡,地方官推行乡约的也很多。王阳明在1518年颁布的《南赣乡约》影响最大。嘉靖时朝(1522—1566年)朝廷推广王阳明的办法。“嘉靖间,部檄天下,举行乡约,大抵增损王文成公之教。”

《南赣乡约》的最大的特点是官办。与《吕氏乡约》相比,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《开放时代》
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