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汪玉凯:直面复杂转型期 政府管理须锐意革新

更新时间:2010-08-10 17:10:31
作者: 汪玉凯 (进入专栏)  

  

  “中国社会转型与政府改革”是一个比较热的话题,我大致从三个方面讨论:其一,社会变革与中国社会转型;其二,中国政府管理面临的挑战;其三就是深化行政体制改革,促进政府管理创新。

  

  中国社会转型具备特殊性

  

  学者们对国家转型提出了一些理论,一个国家由传统社会走向现代社会,由农业社会走向工业乃至信息社会这一过程中,普遍的规律有四条:整个社会躁动不安,社会不稳定因素大大增加;社会成员更为关注自己的经济利益;社会犯罪率急剧上升;官员容易在社会转型中出现大面积腐败。

  这些问题无一例外都在中国出现了,但是我要分析的是中国社会转型的特殊性。中国过去30年改革开放的深刻社会转型,用西方的传统理论不能完全解释。中国有非常大的特殊性,我认为至少体现在三个方面。

  第一,中国转型是一个双转交织的过程,什么叫双转交织?中国从传统社会走向现代社会,同时又面临体制转轨,这在西方国家是没有的。中国搞了30年计划经济,最后发现,此路不通,我们不能把这棵大树连根拔掉,所以中国市场经济缺乏西方国家市场经济正常的生长过程。中国保留了计划经济的主干,然后靠国家的权力、邓小平的威望,希望实现由计划经济体制转向市场经济体制,这就是体制改革。由于中国缺乏市场经济历史积累的过程,所以计划经济的惯性非常强大。否则你不能解释为什么中国几千年的传统几乎荡然无存,社会的道德底线越来越低。体制转轨和社会转型交织,放在一起来完成,混杂着一系列前所未有的问题。

  第二,中国社会转型的过程对农民形成双重剥夺,这是中国和西方转型不一样的地方。社会转型重要的内涵就是城市化。大幅度提高城市化的水平,一个基本要义就是把农民变成市民。改革开放以后,很多农民离开土地了,这样的社会转型过程对农民进行了双重剥夺。首先,农村源源不断地提供了初中以上的合格劳动力,干最脏最累的活,工资是整个城市最低的,他们只有极差的社会保障。中国为什么在国际上有竞争力?是以三个牺牲为代价的。牺牲环境,牺牲资源,牺牲农民。中国的城市化在很多情况下变成圈地化。地方政府高价卖地给开发商,但遗憾的是,从制度层面上没有让农民参与土地增值的收益,这是最大的制度缺陷。

  第三,中国的二元社会结构根基动摇,变成三元社会结构。中国社会过去是农村和城市两种结构,有严格的户籍制。现在,户籍在一些中小城市慢慢松动,现在中国的户籍制并没有完全放开,而且未来暂时也不可能完全放开。像北京、上海、广州、深圳,尤其是医疗资源集中的地方,如何面对大城市的人口膨胀是中国最大的困难。中国社会本来是二元的,很多问题没解决导致出现了三元社会。三元社会的构成就是城市、乡村、农民工群体。这些问题都是西方发达国家所没有经历过的,这是中国的特殊性。

  中国这种社会转型带来的后果是非常严重的。整个社会矛盾凸显,社会结构性矛盾凸显。城乡差距、贫富差距、区域差距、行业差距等四大差距被放大。政府公共政策公平、公正的天平也在变形扭曲。有人说,现在政府的政策制定,越来越有利于富人,越来越有利于强势集团,越来越有利于垄断行业。中国社会上层正在走向精英化,中国社会的下层正在走向碎片化,如何解读?政治精英和财富精英结合,这种结合越来越紧密。财富精英在一定程度上左右了政策的制定。而中国下层正在走向碎片化,一个城市居民利益受损以后,和谁抗争?最多的是和地方政府抗争,在当地得不到解决,就可能进入北京,可能导致堵塞交通,甚至跳楼自杀都可能,这些问题本质上是一个国家政策的公平、公正问题。

  中国的社会转型,公民社会的成熟以及市场化的快速发展,再加上互联网的快速发展,在一定程度上也造成政府公信力下降。比如说华南虎事件,上海去年的钓鱼执法事件,所有这些都把政府推到了非常尴尬的境地。

  这是我们看到的社会变革与中国社会的转型。

  

  政府管理面临双重压力

  

  中国政府管理面临的挑战也是一个引人关注的话题。在社会转型的大背景下,政府管理整体上面临非常大的挑战,这种挑战可以概括为双重压力。(南方都市报 www.nddaily.com SouthernMetropolisDailyMark 南都网)

  中国政府的公共管理面临外部环境变化的压力,也面临自身问题引发老百姓的不信任带来的压力,所以叫双重压力。外部环境在以下方面的变化都对政府的公共治理形成了很大压力。

  改革开放取得了巨大成就,但人们对改革的认同度在大大下降。以前老百姓都支持改革、拥护改革、期待改革,因为在那个时候,绝大多数老百姓都认为改革能给他们带来很大的利益。但30年之后,人们对改革产生非常大的争议,既表现在社会大众层面,也表现在社会的精英层面。老百姓讲得非常实在,医疗改革使人看不起病,住房改革使人买不起房。精英阶层对改革的争议也在加大,实际上我认为,从改革开放初期到现在,中国一直存在一个极端反对改革的群体,这些人认为,改革的道路错了,所幸中国的改革开放很成功,发展还是比较顺利,但是民生问题出现以后,矛盾几乎是越来越大,他们就揪住这个不放。在目前的环境下,凝聚改革的共识比1978年邓小平刚刚发动改革开放要难得多。坚定不移地推进改革开放,首先要人们认同改革,如果不认同改革,那么改革就很难进行。

  中国经济在持续快速发展,但我们付出了高昂的资源和环境代价。现在为什么强调可持续发展?建立资源节约型的社会,是我们付出代价得来的答案。

  中国双转在快速推进,但积聚了大量的社会矛盾和社会冲突。从本质上来讲,要调整我们的公共政策,要维护社会的公平正义,这是最重要的。

  外部压力方面,中国在国际上的影响力越来越大,在世界上的话语权也越来越大,但是中国的形象不断被西方国家所误解,这种误解的后面既有深刻的政治原因,也有政治利益。不排除少数西方国家仍然用冷战的思维来看待中西方的对比,本质上仍然是经济利益的冲突,这是前所未有的挑战。

  外部环境的变化对中国的影响是深远的,如果政府做不出正确的战略选择,做不出正确的判断,不仅仅会影响到化解纷争,凝聚改革的共识,而且直接影响到中国未来能不能抓住发展机遇,能不能实现政府转型。为什么这几年领导人讲话中讲到转变发展方式是一场革命?有四个难以为继,如果你不改变的话,后续发展面临的问题非常严重。

  第一,以金融危机的爆发为标志,中国在发展战略上难以为继。当初为什么西方花了大量资金到中国来投资?是当时的开发条件决定的,中国是被动地选择了一条道路。1978年的时候,世界经济刚刚开始一体化,国际资金像潮水般流向中国,但是带来的产能是相对落后的。某些对环境污染严重的项目,我们当时也是来者不拒。广东对外经济依赖度达59%,但是金融危机爆发后遇到了很大阻碍,所以中国必须要调整战略。

  第二,低端产业结构难以为继,中国主要是加工业或者低端产业,而且是低端产业的加工业。

  第三,我们对资源环境的消耗已经走到尽头。收入分配不公,劳动收入在收入分配中的比例下降,所引发的问题难以为继。世界上很多发展中国家,国民劳动收入所占的分配比例在60%左右,中国只有39.4%,换句话说,中国劳动者的收入已经被挤压到极限了。而且收入分配严重不公,这使中国社会矛盾快速激化,到了难以为继的地步。调整经济结构,改变收入分配的格局成了当务之急,而在这个过程中,政府扮演着不可替代的角色。

  政府自身至少存在多个问题亟须解决。首先是结构不合理,整体上来讲,党政结构不合理。党政这两个部门很多只能是交叉的,比如说党有组织,政府有人事,政府有司法局,很多实际上是交叉的。一个组织能否发挥它的功能,首先取决于结构本身是否合理。

  政府很多深层次矛盾没有解决,我认为有如下问题:转变职能问题,政府自身改革滞后,腐败蔓延的势头并没有得到有效的控制,民生投入不够,政府行为得不到有效控制。

  要解决问题,必须在经济层面转变发展方式,在社会层面化解社会冲突,在公共治理层面提高政府公信力。

  

  体制改革要解决理念问题

  

  如何深化行政体制改革,促进政府管理创新?从上到下,我觉得首先要解决管理理念问题,我们要很明确地知道政府究竟是干什么的?政府不是一个全能政府,政府是营造环境的主体,政府本身并不是市场最主要的主体,市场最重要的主体是企业。

  第二,法律不授权,政府无职权。为什么要依法行政?具体行政行为要有法可依,法律不授权,政府无职权,政府的所作所为都必须有法律依据。

  第三,中国要建设服务型政府,本质上是一个以公众为中心的政府,而不是以政府为中心的政府。政府要围绕老百姓转,而不能让老百姓围绕政府转。在管理体制创新方面,最主要是两个角度:

  政府的纵向结构要扁平化,要减少层次。现在广东省决定在佛山市全面推广顺德模式,要按照顺德的党政架构进行示范,我认为顺德这种部门设置有可能被放大到全国,如果放大到全国意义是非常大的。从纵向上来讲,中国没有能够走向城乡一体化,城市和农村差距在继续扩大,如果中国不能走向城乡一体化的道路,县、乡镇这两个层面发展不起来,中国永远不可能实现现代化。城乡一体化战略意味着管理中心要下移,取消市管县,在经济比较发达的地方,就可能变成三级政府,纵向管理层次要减少两个层次,实现扁平化,扁平化以后就可以减少人员、减少开支。

  若干年还有1.5亿劳动力转移,这些劳动力不可能都去北京、上海、深圳等大都市,将来更多人要进入县,好的教育资源要跟上去,这是中国城市化真正的道路。

  管理方式的改变还包括发挥民间社会组织的作用,形成多元治理结构,包括体现公开公正公平、发动民众广泛参与、建立对政府严格的绩效评价体系,深化电子政务的应用。

  中国的行政改革要深化,我认为要有政治体制改革的配合。没有政治体制改革的推进,改革往往难以达到预期。邓小平南巡说了很多话,但是最核心就三句话:第一,基本路线一百年不动摇。第二,计划和经济都是发展市场的手段,不决定一国的政治制度。社会主义也可以有市场经济。第三句话,不改革就死路一条,不改革就下台。这三句话我认为是第二次思想解放的最重要内容。

本文责编:jiangxl
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