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杨雪冬:简论中国地方政府创新研究的十个问题

更新时间:2022-11-09 00:39:15
作者: 杨雪冬  

  


   摘要:依据对中国地方政府创新奖获奖项目的初步分析,总结了有待进一步深入研究的十个问题。这些问题涉及到:如何定义政府创新,是否有中国特色的地方政府创新;危机、发展与政府创新形式之间存在怎样的关系;创新的主体条件是什么;集中体制能否有利于创新;创新需要怎样的物质条件;公民社会发展如何推动政府创新;政府创新的突破口在哪里;技术创新与制度创新有怎样的关系;创新是如何扩散和传播的;目前政府创新存在着哪些误区;等等。对这些问题的回答中,有一些是初步的,有待进一步调整和验证。但我们的基本判断是,对于中国这个庞大体制的成功变革和转型来说,发生在不同地方、不同部门的政府创新对于解决现有体制存在的问题、发挥体制内在的潜力以及提高现有体制的适应性和有效性方面是非常必要的。可以归纳出九个有利于创新成功的因素。它们包括,有能力和远见的创新者、团结协作的创新团体(领导集体)、周密而可行的创新计划、有力的实施者、上级的认可和支持、相关部门或机构的配合和支持、当地民众的理解与参与、有利的舆论环境以及创新者职位的升迁。在现有体制下,创新者的作用和上级(尤其是中央)的认可和支持最为关键。

   关键词:中国;地方政府;创新;问题

  

   2000年,中共中央编译局比较政治与经济研究中心、中央党校世界政党比较研究中心和北京大学中国政府创新研究中心联合设立了“中国地方政府创新奖”。这是中国学术界首个对中国政府改革进行全面系统评估的奖项。该奖项评选活动每两年举办一届,目前已经举办了三届,共有800多个地方政府的创新项目参加,30个项目获得优胜奖。申请项目分为政治改革、行政改革和公共服务三大类,来自省级以下、乡镇以上所有地方层级,涉及广义政府的各个组成部分(党委、政府、人大、政协、群团组织等)。除西藏以外,所有省级行政区域都有项目申请。

   尽管相对于各地蓬勃展开的改革创新来说,“中国地方政府创新奖”只收集了其中的一小部分,但是申请项目分布广泛、特征突出、内容详实,因此具有一定的代表性,基本反映出了中国地方政府创新的现状、发展趋势以及存在的问题。近年来,中央编译局比较政治与经济研究中心的研究团队对“中国地方政府创新奖”的申请项目和获奖项目进行了较为系统的研究。整理出十个值得深入探讨的问题。通过分析和回答这些问题,我们可以在理论上对中国地方政府创新的特点、动因、支撑的因素以及面对的挑战有更加全面系统的了解。这也有助于对中国地方政府创新进行理论化总结,以便为各地、各领域正在展开的创新活动提供理论支持。

   1、什么是政府创新?中国地方政府创新的特点是什么?

   所谓的政府创新就是政府部门所进行的、以有效地解决社会经济政治等问题,完善自身运行,提高治理能力为目的的创造性活动。这些由不同层级政府部门在不同领域中完成的创新活动可以根据其性质分为制度创新和技术创新两大类。制度创新指的是对现有制度进行改造或创立新的制度来因应社会经济发展的要求;技术创新指的是把科学技术手段应用于政府治理过程中或者对现有治理所使用的手段、措施、方法以及程序进行技术层面的改造。通常来说,制度创新的影响范围更广、难度更大。随着一套治理制度的稳定,制度创新出现的频率会逐步降低,技术创新则会成为政府创新的主要内容。但是,技术创新要产生实质性的影响,必须要推动制度的改革,以获得制度的保证。

   与其他主体相比,政府创新有着自己独特的目标。2003年11月在墨西哥城举行的第五届全球政府创新论坛在宣言中提出了21世纪政府创新的七大目标:低成本政府、优质政府、专业政府、数字政府、规制政府(Regulatory Reform)、诚实政府和透明政府。中国地方政府创新奖总负责人俞可平教授提出了中国政府创新的八个目标:民主政府、法治政府、责任政府、服务政府、效益政府、专业政府、透明政府、廉洁政府。这些目标虽然侧重于不同的领域,但带有两个取向。一个取向是提高政府的统治能力,以顺应社会经济变化的要求,增强政府的合法性;另一个取向是提升政府的治理能力,动员和利用社会资源,弥补政府统治的不足和缺陷。虽然提高政府统治能力一直是政府创新的核心目标,但近年来,如何利用社会资源,提升政府治理能力正在日益受到各国政府的重视。

   就中国来说,从改革开放以来,政府创新一直是各项改革中的重要内容。21世纪以来,随着决策者对创新重要性的强调以及对政府改革的重视,政府创新成为了改革的重中之重。中国的各级政府在积极学习和借鉴其他国家经验的同时,也根据本国制度的特点以及本地的实际情况创造性地开展了工作,有效地解决着新老问题。中国政府创新已经成为全球政府创新的重要组成部分,其在某些领域的创新也引起了国际同行的重视。与其他国家相比,中国的政府创新有其特有的背景,因此也决定了地方政府创新有其自身的独特性。中国地方政府创新具有以下六个突出特点:

   (1)创新主体多、涉及领域广。多样化的创新主体包括各级地方政府以及广义的各个政府部门。在中国这个大国中,按照宪法,地方政府包括省、县、乡镇三级,但在实际的政治框架下,在省与县之间还有具有行政管辖职能的“地区级”,此外还有为了特殊目的专设的“亚层次级”市政府,比如“副省级”“副地区级”。由于中国共产党的执政党地位以及由此形成的特殊的执政方式,中国的政府包括了党、国家以及具有政治管理功能的社会组织(比如政协、工会、青年组织、妇女组织等)三个层次,这使得中国的政府部门不仅多样,而且独特。创新主体的多样化也说明了政府治理领域的广泛性。当然,创新涉及领域广更主要缘于政治权力对社会经济事务的全面干预。有学者称中国改革前的国家是“全能国家”。改革开放以来,虽然政治权力逐步退出了一些领域,但就创新领域而言,反而起到了拓宽的作用,使得政府创新分布在三个方向上,即退出现有的治理领域、改革依然治理的领域、发展新的治理领域。

   (2)政治创新与行政创新相结合。政治与行政是政府治理的两大形式。前者集中体现为政治权力的产生、分配和更替上;后者体现为政治权力在管理社会事务过程中的运用。中国正处于转轨过程中,政治改革和行政改革一直是整个改革事业的重要组成部分,在不同改革阶段被赋予了不同的任务。许多创新就是在改革过程中产生的。政治创新的根本目的是解决权力来源于民,行政创新则重点解决权力服务于民。近些年来,政治创新的代表是选举体制改革,比如村民选举、乡镇政府选举以及人大代表选举;行政创新的典型更多,尤其是加入WTO以后,行政管制领域改革进展迅速。从近期和中期来看,行政创新的内容和数量肯定要多于政治创新;从长期来看,政治创新必然需要根本性的突破,以为行政创新提供宏观制度保障。

   (3)制度创新与技术创新相结合。中国社会正处于转轨过程中,制度创新对于整个制度的调整和重建非常关键。但随着科学技术的发展,尤其是众多技术手段在政府治理中的应用,技术创新的重要性也日益增强。在某些领域,比如社会管理领域,即使是细微的技术性调整都能起到决定性作用。当然,技术创新必须在得到制度保证的前提下才能取得应有的效果。还必须注意的是,中国所拥有的后发优势在制度创新和技术创新中得到了突出的体现。通过对国外一些相关制度的学习和移植,可以缩短制度创新的时间,降低创新的成本[3]。在某种意义上说,制度模仿与制度创新同样重要。技术创新中的后发优势更为明显,典型代表就是网络在治理中的运用。中国地方政府在治理的基础设施、技术手段等方面已经大大缩小了与发达国家的差距。

   (4)中央倡导与地方主动相结合。这是多层次集中体制变革的必然结果。一方面控制了主要资源的中央一直推动着改革;另一方面多层次的地方政府也希望通过创新来争取中央的支持,并在与其他政府的竞争中获得优势。从20世纪80年代以来,中央一直积极倡导和推动创新,这无疑给地方政府创新提供了有利的宏观环境。地方改革试点是中央推动创新的代表性手段。地方政府之间的竞争也在加剧。为了加快本地的发展,各地地方政府试图通过各种努力来获得竞争优势,这样既可以得到上级乃至中央的重视,获得包括政策、资金等在内的资源投入,也可以吸引社会资金的进入,从而形成“投资洼地”。当然,中央倡导的创新并非总能获得地方的主动回应,因为中央倡导的创新往往是原则性的,需要深入的理解;同时也常常是艰巨的,需要创新的勇气。另外,地方的主动创新也并非总能得到中央的正面回应,尤其是某些政治领域的创新,因为它们具有一定的敏感性和不可测性。但总的来说,中央并不会公开否定或批评地方创新,除非创新直接挑战了现有的法律或制度。这种默许和宽容成为了除积极提倡之外的另一种推动地方创新的方式。

   (5)社会要求与创新者相结合。理论上,满足社会的要求是政府创新取得成功的关键,因为政府治理的根本目的是服务社会。在中国,相对于强大的国家和政府来说,社会还处于发育之中,其主动提出要求的能力有限,并且也缺乏足够的渠道把这些要求和意见输入到政府系统。但这并不否认社会对政府创新没有要求,而是说它的要求需要被发现并引导。这样,创新者的重要性就凸现出来。他们是社会潜在要求的发现者、汇集者以及回应者。他们不仅包括政府官员,还包括社会中的积极分子。就地方政府创新而言,作为创新者的地方官员发挥了关键作用。这些人出于各种原因,站到了改革的前列,成为追求稳定的官员文化中的不安定分子,官员中的“企业家”。而这些人的政治命运又直接决定了创新的命运。

   (6)提高执政能力是创新的核心目标。在某种程度上说,这是中国政府创新的最有特色之处。中国的各级政府创新都是在执政党的领导和主导下进行的,创新不仅要符合社会发展的要求,也要实现提高党的执政能力的目的。在2004年中国共产党第十六届四中全会通过的“关于加强党的执政能力建设的决定”中,明确提出了加强执政能力建设的主要内容。对于地方政府创新来说,这些能力要求也同样适合于它们。

   2、危机、发展与政府创新的形式

   地方政府创新具有丰富多彩的形式。笔者在研究中国政府创新中的技术创新时,根据政府对待创新的行为方式以及技术作为一种应用手段和工具的特点提出一个三分法的创新类型:(1)适应型,指的是随着社会经济的发展,一些技术被其他社会组织采用,政府部门也必须采用,以适应周围的环境;(2)应用型,指的是政府在运行中遇到一些需要某些技术手段支持才能解决问题,而外部又有成熟的技术条件,从而得以利用;(3)学习型,指的是某个政府部门借鉴其他政府部门或私人部门利用某项技术解决具体问题的经验,并将其为自己所用。

要对形式多样的中国地方政府创新行为进行总结和归纳分类,必须考察创新的背景以及创新者的能动性,二者形成的情景-能动关系塑造出不同类别的创新。危机和发展是创新的两类基本背景,而危机又往往是许多重大创新产生的主要背景。回顾各国制度发展历史,“穷则思变”———“变则通”的例子俯拾皆是。之所以如此,根本原因在于危机的发生挑战了现有制度,迫使其必须做出调整和新的选择,以顺应社会的要求。中国的地方政府一方面履行着法定的管理职能,另一方面执行着上级的有关政策命令,要处理的事情繁琐多样,危机也无处不在。尤其是近年来,社会经济变化迅速,政府管理相对滞后,危机的发生更是频繁。除了重大灾难、事故、群体性事件等突发性危机外,重大腐败案件调查、重大决策失误、经济发展停滞、地方性事件引起全国关注等也成为地方政府经常面临的危机。危机通常引发地方人事变动,新任命的官员以及受到影响的官员为了解决眼前紧迫的问题,(点击此处阅读下一页)


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