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翟国强:转型社会宪法修改的模式与功能

更新时间:2020-04-01 17:31:19
作者: 翟国强  

   摘要:  以宪法制度的稳定性程度为标准,世界各国宪法大致可以分为定型宪法和转型宪法两种类型。中国仍处于社会转型时期,宪法制度仍未定型。从比较法的视角来看,中国宪法修改的模式和功能不同于一般西方法治国家宪法,也不同于一般的转型国家宪法。从现行宪法颁布实施以来的经验来看,宪法修改主要发挥了向后看的确认功能。在全面推进法治的进程中,宪法修改逐渐开始发挥前瞻性的功能,将社会基本价值共识以法律的形式确认为根本规范,进而为未来社会转型提供规范性指引。

   关键词:  宪法修改;社会转型;确认式修宪

  

   一、引言

  

   纵观世界各国的宪法制度,按照不同标准可以划分为不同模式。比较宪法学的一种典型学说将世界范围内的宪法制度分为三类:以美国为代表的具有连续和稳定宪法传统的宪法模式;以法国和德国为代表的宪法发展历史上曾经出现过断裂的后发国家;以中欧和东欧为代表的转型国家。[1]这种类型化带有某种强烈的价值判断,因此忽视了亚洲、非洲和拉美等国家和地区的制度实践。道森教授则将世界宪法制度总结为四种模式:经典的西方法治国家的宪法制度,既美国和法国通过革命建立起来的宪法体制;战后德、奥、意大利、日本等战败国在外国征服下进行的民主革命宪法;苏联和东欧发生的转型宪法模式;亚非拉等国家反殖民地革命进程中的转型宪法模式。[2]这种归纳和总结更加全面,但是同样带有一定的价值判断,没有顾及一些特殊形态的宪法制度。如果尽量持一种价值中立的立场,从社会结构和制度稳定性的角度看,不同国家的宪法制度大致可以分为两类:定型宪法和转型宪法。定型宪法是指其基本的宪法结构已经形成,宪法制度长期稳定,这种模式以目前欧美的宪法为典型。而转型宪法则是指一个国家基本的宪法结构仍然处在变化转型过程中,宪法基本制度的建构尚未完成。这种区分也是超越社会主义和资本主义的区分,试图以更加中立的态度描述不同社会发生的制度转型。

  

   二、转型社会宪法修改的几种模式

  

   从社会背景来看,这种转型宪法制度是伴随着社会转型进程相伴随的。而定型化宪法制度往往存在于经济发展程度较高、社会结构相对稳定的国家。基本上与发达国家和发展中国家相对应,但发展中国家也可能存在定型化的社会,发达国家内部也可能发生巨大的社会转型。发达和发展中国家的区分是以经济发展的程度不同作为区分标准,而且这个区分包含一定的价值判断。转型社会与定型社会的区分则主要从社会结构和基本制度的视角对不同社会的形态做出的区分。从世界范围看,转型社会又可以分为很多类型。有的是传统社会向现代社会转型,比如一些非洲国家、印度等传统国家的现代化过程。有些转型是从社会主义到资本主义的转型,比如东欧国家。有些转型是从神权国家向世俗国家的转型,比如有些阿拉伯国家。有些转型是以经济转型为主导带动其他领域的社会转型。

   在转型社会,宪法与社会变迁的关系与定型化社会不同。在社会变迁的过程中,宪法修改是最为普遍和常见的做法。这种类型化是以宪法修改的幅度大小作为分类基础。如果从社会转型的剧烈程度来看,社会变迁大致可以分为革命政变、社会动荡与和平转型。比较宪法角度看,转型社会的宪法修改可以分为因革命引发的宪法全面修改,社会动荡引发的宪法修改和渐进式的宪法修改。此外,还有一种特殊的宪法转型就是因为外部力量导致的宪法修改。

   (一)因革命引发的宪法全面修改

   所谓转型社会是社会整体发生全方位的变革,包括革命所导致的社会结构转型。历史上,近代资产阶级革命时期发生的宪法制定也属于这种类型。本文主要讨论的是当今转型社会的宪法修改。因革命引发导致的宪法修改典型的是发生在亚、非、拉美洲的反殖民地独立革命成功后对宪法进行全面修改。宪法修改的功能主要是确认新政权的正当性,但仅仅制定新宪法并不能够实现稳定的宪法秩序。在拉美国家从殖民统治中独立出来后,拉美主要国家纷纷以美国为模仿对象制定了新宪法。因此,拉美国家早期的宪法与美国宪法相似,具体制度包括分权制衡、联邦制和司法审查。但是仅仅依靠宪法修改并不能带来稳定的宪法秩序。拉美国家自独立以后仍然处于政治动荡中,成文宪法经常被修改,有些国家甚至重新制定宪法。

   (二)因社会震荡引发的宪法修改

   有些转型国家虽然没有发生革命,但是由于社会处在不断动荡过程中,成文宪法也在不断的被修改。典型的例子是南非的宪法转型。由于种族冲突,南非社会长期处于剧烈的社会动荡过程中。1993年的南非临时宪法,对于南非从种族主义的政权向多种族融合的现代民主政权过渡发挥了非常重要的作用。到了1993年,各政党针对制宪议题进行协商,就制宪的程序与内容达成共识,先确立了34条宪法原则,后来则通过“过渡宪法”,作为制宪之前宪法相关运作的根本法。[3]此外,在东欧一些国家宪法转型的过程中,采取了与南非类似的做法。即,制定“过渡宪法”或者临时宪法来规范未来宪法的修改。[4]在20世纪90年代初,前苏联国家发生巨变之后,大多新成立的独联体国家在纷纷制定新宪法的同时,又在新宪法中规定了“临时条款”或“过渡性条款”。[5]这种过渡时期的宪法一个重要表现形式就是在新宪法中设定“临时条款”或“过渡条款”,以解决在新旧宪法交替的过渡时期如何来处理相关的宪法问题。这种宪法中的“临时条款”或“过渡性条款”相对于“临时宪法”来说,既保证了宪法的稳定性和权威性,同时又考虑到了新宪法在实施中可能遇到的复杂问题,比较好地将宪法的原则性与灵活性结合在一起。

   仍然处在社会剧烈转型时期的国家,宪法与社会现实之间经常出现脱节,宪法修改频率高。宪法修改后,如何实施宪法是转型社会必须面对的问题。在定型化社会,宪法修改频率较低,其主要任务是实施宪法。西方法治国家通过建立违宪审查制度作为宪法实施的法律保障。比较宪法的研究证明,如果没有宪法审查作为制度保障,宪法无法发挥法律规范的效力。相应的其宪法制度往往被批评为名义宪法(Nominal constitution)。因此,很多转型国家在宪法修改的同时,也试图建立宪法审查制度来实施宪法。在转型初期这些法律机构的审查高度的政治化运作,积极介入政治过程,有的审查机构甚至变成一个政治机构。直至转型完成后,宪法审查的价值立场转为消极主义,宪法审查成为一种保障宪法实施的法律机制。比较来看,在宪法制度转型尚未完成时候,宪法实施更多的是政治实施,宪法修改与宪法实施没有完全严格区分。制度转型完成后,宪法修改与宪法实施开始分离,逐渐由政治实施过渡到法律实施模式。因为政治方法有助于灵活应变社会变迁,法制方法维护秩序稳定,将制度定型化。前者强调变化,是为了打破即有格局或者为了建立新的秩序。而后者则强调稳定不变,通过确认社会根本规范,将政治和法律秩序稳定化。

   (三)中国改革型的宪法修改

   转型社会宪法修改另一种模式是改革型的宪法修改。革命和社会震荡是一种自下而上的社会转型。改革模式不同于这种自下而上的转型,是一种自上而下的转型。这种改革是由执政党主导的一种有序可控的改革。典型的是中国和越南等社会主义国家进行的以市场化改革为先导的制度改革。这种改革往往是经济主导,以经济体制改革带动政治体制改革。在社会主义国家进行市场化改革的风险很大,因此执政党一直采取一种经验主义的做法,试图进行一种有序可控的改革,以此来尽量避免社会动荡,保持社会稳定。

   中国改革型的宪法修改的主要依据是中国国情,即中国是一个人口众多的发展中国家,正处在转型时期。邓小平曾经将中国国情概括为:人口多,底子薄。一般社会学理论认为,传统的中国社会结构是一个“差序格局”,儒家学说曾经是主流的社会观念。但是在过去的一百多年中,传统社会的价值观念被无数次的革命不断冲击,改变甚至消灭。目前的中国社会整体上仍处在从传统社会到现代社会的转型过程中。中国历史上从未建立起西方式的宪法制度,民国时期虽然也制定了多部宪法,但是这些宪法后来都未在全国范围内有效实施。1949年中华人民共和国成立以后,旧的法律体系被废止,新的社会主义宪法体制得以确立。其主要制度是借鉴了苏联的宪法理念和宪法制度结合中国共产党在革命过程中的治理经验,依此制定了1954年宪法。但是这部宪法颁布实施不久后,一系列的政治事件严重冲击了中国的法制建设。中国的宪法和法治进入了曲折发展时期。1978年12月召开的中共十一届三中全会被认为是开启了我国改革开放历史新时期的一个关键转折点。结束文革中大规模的群众运动,如何使政治活动进入一种有序可控的状态,是当时摆在中国共产党面前的主要政治任务。1982年12月4日,第五届全国人民代表大会第五次会议以无记名投票方式正式通过《中华人民共和国宪法》,学界一般通称为八二宪法。这次宪法修改是对1978年宪法的全面修改,内容上回归1954年宪法设定的基本制度,在宪法的修改程序和方式、宪法结构安排、国家机构的设置、公民基本权利和义务的规定等方面体现了对1954年宪法的继承和发展。1982年宪法制定的一个重要的背景就是以法律来为政治设定规范这样一个价值目标。通过宪法的颁布实施,法律制度得到进一步健全,中国的政治格局逐渐趋于稳定,逐渐从非常政治返回到常态政治,执政党的重心逐渐由政治领域阶级斗争向经济建设转变。

   目前中国整体而言处在一个社会转型时期,1982年以来的宪法修改是从经济领域开始的,宪法修改主要是为了建立市场体系。其方法主要是通过宪法修改确立经济体制的变化。经济基础的变化也会进一步影响宪法制度的转型。而且,为了维护政治秩序稳定,这些宪法修改更多的体现为对经济体制改革的确认,尽可能保持政治制度不变。这也是中国模式的经济改革没有引发政治动荡的原因。此外,宪法修改的另一个目的是对意识形态和政治观念变化的确认。总体而言,在市场化改革尚未完成前,宪法修改以经济体制为主,一旦市场化改革基本完成,宪法修改的内容就不限于经济体制,也包括其他领域的宪法修改。回顾中国宪法的四次修改,大致符合这种逻辑。这种转型过程可以用马克思主义有关经济基础决定上层建筑的原理进行解释。

   不同于其他转型国家,中国的社会转型是由执政党主导的一种有序可控的社会变革。中国的主流政治观念也认识到中国的基本制度具有非定型化特点,还处在不断完善过程中。[6]基于文革中政治秩序极度混乱的动荡时期,执政党试图通过宪法来追求政治秩序的稳定期望很高,1982年宪法及其修正案都体现了中国共产党追求稳定政治秩序一种价值诉求。根据1982年宪法修改时彭真在全国人大会议上所作的《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》,对这部宪法的功能定位是“一部有中国特色的、适应新的历史时期社会主义现代化建设需要的、长期稳定的新宪法”。执政党希望通过确立一种约束政治活动的根本规范,来实现对这种对稳定政治秩序的追求。因此在草案说明中,还特别强调“宪法的权威关系到政治的安定和国家的命运,决不容许对宪法根基的任何损害。”

上述追求政治秩序稳定的价值诉求直接影响了历次宪法修改。1988年,第一次修改宪法时候,中共中央的建议正式名称采取的表述方式是“修改宪法个别条款”。1993年3月14日,《中国共产党中央委员会关于修改宪法部分内容的补充建议》指出:“必须进行修改的加以修改,……这次修改宪法不是作全面修改,可改可不改的不改”。1998年12月,时任全国人大常委会委员长的李鹏在修改宪法征求专家意见会上指出:“修改宪法事关重大,这次修改只对需要修改的并已经成熟的部分内容进行修改,可不改和有争议的问题不改。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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