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田湘波:1924-1927年中国国民党党政体制的来源、设计及其特征

更新时间:2009-07-10 16:43:47
作者: 田湘波  

  

  “党政体制”泛指国民党与国家权力机关之间相互联系与相互影响的组织制度及其运行机制。国民党党政体制是一种二元体制,它来源于苏俄,有一套制度规定和联系管道,这个体制有五个方面特征。

  

  一、党政体制源于苏俄

  

  孙中山为甚么要效仿苏联的党治体制呢?这是由当时的国内国际环境决定的。从国内来说,孙中山以民主主义思想为指导思想而领导的革命一次又一次的失败,使他一筹莫展。孙中山救国救民的行为是合乎理性的,但“国内的政党又无悠久的历史,所谓代表民意,所谓共理国政,因为基础不坚固,对国民贡献也就太少了”[1]。革命的失败,使孙中山深深感到国家的危亡存亡间不容缓,他又深深的觉得欧美民主都不合目前的要求:因为强国处从容之境,它的政治还可以从容处理,而中国这个弱国处紧急之秋,则不能不有非常的措置。所以,他自己挺身而出,不得不寻求新的理论和指导思想来作革命的指南,改变政党制度,以负起复兴民族复兴国家之责任。总之,“党治决不是突然发生的,民国十二年猪仔议员结果了国会之后,全国政治人人都感到没有出路,所以十三年九月,孙先生出师北伐的时候,宣布建国大纲,并在前文里,说明党治之必要。”[2]“自从十三年改组以来,国民党抛弃了议会政治的主张而采取了一党专政的理论,仿效苏俄的共产党而希望成为一个『垄断政权的政党』(Monopolistic Party)。”[3]从国外因素来说,孙中山一方面祝贺俄国革命的成功,另一方面也检讨自己何以失败的原因,这影响到日后的联俄政策。在这种内外的恶劣形势下,他不得不寻求支援。在国内,他北联张作霖、段祺瑞和安福系;在国外,他寻求加拿大、英、美、德及苏联的支持。结果,只有苏联方面有了回音。所以,党政制度是依照客观的需要发展起来的[4]。学苏俄从何处入手呢?

  首先,就是从改组国民党组织入手,以苏俄为模范[5]。辛亥革命之所以失败,原因之一就是“未能获得一有组织、有纪律、能了解本身之职任与目的之政党故也”[6]。所以,孙中山表示,要学习俄国,从事于有组织、有系统、有纪律的奋斗[7]。实际上,孙中山与俄国和与德国合作的动机是不一样的。孙中山与苏俄合作是基于苏俄建立了反对战争、反对帝国主义的政党[8]。孙中山派蒋介石赴俄,当时列宁已经病重,但也见过托洛斯基诸人,经过一番切实的考察,知道红军的组织和共产党森严的纪律,成为日后回国改组国民党和开创党军之一大动机[9]。苏联也向蒋介石建议:“国民党必须开展党的工作,把自己的分支机构扩展到全中国,使国民党的主义能为群众所理解和接受,只有那时才能谈得上真正的武装发动,小打小闹的军事游戏才会停止。”[10]于是,孙中山任命鲍罗廷为临时执行委员会顾问。鲍罗廷等人向孙中山指出,没有党,没有明确的党纲,他任何时候都不会取得甚么成就。他们还有步骤地在汪精卫、廖仲恺、蒋介石等这些孙中山最杰出的信徒中做宣传工作[11]。

  其次,学苏俄,注重宣传。在孙中山确定联俄之后,于1923年派孙逸仙博士代表团考察苏俄的党政军情况。苏联革命军事委员会向代表团指出:“目前,孙逸仙和国民党应该集中全力在中国做好政治工作,因为要不然的话,在现有重要条件下的一切军事行动都将注定要失败。斯克良斯基同志举出俄国革命的例子。俄国革命的完成不仅是十月革命的结果,而且是通过俄国共产党长期坚持不懈的工作做了准备的。所以党应该首先全力搞宣传工作,办报纸、杂志,搞选举运动,等等。”[12]因此,孙中山表示:“国民党改组,变更奋斗的方法,注重宣传,不注重军事。”[13]同时,通过宣传,要使士兵为主义而打仗。

  再次,要学习苏俄的党政体制原则。在国民党“取得政权树立政府之时”,处理党政关系的根本原则是“更应以党为掌握政权之中枢”[14]。国民党“一大”确立的党政关系是:“一党统政,辅导人民行使四权,以监督政府运用五权”[15]。

  最后,学苏俄,要学习其精神。“现在有俄国的方法以为模范,虽不能完全仿效其方法,也应仿效其精神,才能学得成功。”[16]

  孙中山在确立以苏俄为榜样后,不再效法英美。孙中山一再表示:“盖今日革命,非学俄国不可……我党今后之革命,非以俄为师,断无成就。”[17]再看1925年9月2日《晨报》的醒目标题:“广州实行三头政治模仿苏俄之专政”[18]。笔者再举一例,说明以党治国的精神来源于俄国[19]:

  南京22日路送电:参谋总长何应钦、于接见路透访员时、谈话如左、国民政府因信苏俄式委员制不适当故采用五院制度之新组织、而完全废除共产主义方法……是以新政府改组之结果、足示其以前模仿苏俄式之各种制度、业已完全废除也。

  党政体制是一个特定时期的产物和概念。党政制度的形成是学习苏联经验的结果。中国国民党的系统,其精神与原则,大体参考苏联共产党,在党的组织系统上,二者多相似之处[20]。党政体制是从1924年开始的。苏联的党政体制或党政关系是与欧美党政体制或党政关系根本不同的,我们不能把二者混为一谈。这也是笔者不同意有些学者把“党治”混同“政党政治”的原因。

  经过“改组,从制定新党章,建立各级党组织、确定民众运动政策,建立党军,到实行联共,是孙中山晚年党务革新的重大措施,和他同一时期合纵连横的政治策略,交互为用,缔造了国民党的新生命,也开创中国政治的新环境。国民党人虽学习苏俄组党的方法,却并不接纳马克思主义或列宁主义这样的意识形态。”[21]

  

  二、党政体制的制度设计

  

  (一)从法制层面而言,规定党政关系的基本法规

  军政时期,党政组织处于初创之中,党政之间采取何种形式联系,尚在摸索之中,所以没有专门调整党政关系的法律。而且,中央党政是一体的,也不需要太细的法来调节。这个阶段,主要由国民党的政纲、中央党务机关组织条例和国民政府及其他专门机关组织法进行宏观调控。

  党政关系制度之规范始见于孙中山交由中国国民党临时中央执行委员会提出并获第一次全国代表大会通过之《组织国民政府之必要提案》(内有总理手拟的《国民政府建国大纲》)。其要点为:“国民党当依此最小限度政纲为原则组织国民政府”,它明确提示了政府是实现国民党政纲的唯一工具。

  1925年7月1日,中国国民党中央执行委员会议决交国民政府公布的《中华民国国民政府组织法》,7月5日国民政府公布的《中华民国国民政府军事委员会组织法》,9月30日国民政府公布的《修正国民政府监察院组织法》,1926年7月7日国民政府公布的《国民革命军总司令部组织大纲》等,这四种法鲜明标示了国民政府及其各机关的直接党治原则。

  1926年1月23日二届一中全会通过的《中央执行委员会组织条例》,6月1日国民政府奉发的《政治委员会处理事务细则》,7月6日二届中执委员临时全会通过的《改善中央执行委员会各部间办事关系案》,这三个档都规定中央政治委员会是国民政府的政治指导机关,是党政间的连锁机关。

  (二)从机关层面而言,中政会是政治决策机关-连结党政关系之主管道

  第一届和第二届中央执监委员会是国民党的领导核心,中执会又是国民党的中枢。当时实际的政策决定与政策执行是由中执会主其事,军事事务由军事委员会负责,国民政府在北伐军事时期扮演的角色与功能,是有限的[22]。党政联系的主管道是中央政治委员会,虽然中执会也与国民政府紧密联系,但有关政治方面的决议案要通过中政会贯彻。“原来党的组织是采俄国共产党的办法。所以政府的组织,也有一部分采用苏俄的制度。如政治会议就等于苏维埃的中央执行委员会。”[23]

  中央政治会议成立的原由如下:中政会最早是孙中山于1924年7月提议设立的,其原型是仿效俄共中央政治局。1919年,俄共鉴于人数众多的中央委员会作为决策机构运转不灵,乃决定在中央委员会之下设立政治局和组织局,分别负责政治和组织工作。这两个机构成立后,隐然取代了中央委员会,而且政治局的权力又超乎组织局之上,实际成为俄共中央的最高权力机构[24]。国民党借鉴了这一制度。因为“中央执行委员会,虽有海外部工人部农民部妇女部……各部,但因没有政治指导机关,究未完备。”[25]所以,孙中山在鲍罗廷的建议下提出成立一个特别机构,它由几名可靠的国民党领导人组成,孙中山任命鲍罗廷为顾问,主要职能是处理重大政策问题[26],辅助总理计划政治的方针。孙中山“以总理的地位任命……这个机关的人员”[27]并亲任主席,可见地位之重要。这种谘询机构“初无大权”[28],不能对大本营发号施令,只能给孙中山充当政治参谋。“所以初期的政治委员会,由孙中山先生直接负责。”[29]这种结构主要是保证孙中山对党政军的统一指挥,因为他是国民党总理,同时兼任全代会主席、中执会主席和大本营政府大元帅。如图1。

  图1:孙中山时的党政关系图

  

  孙中山去世后,“其制遂变”[30],中政会从个人领导下的一个谘询机构变成了一个常设的职能决策建议机关,并制定中政会组织条例。它在谘询机关的基础上,授予一定程度的决策指导权。广州国民政府初期并未特设立法机关,中央执行委员会之政治委员会为一切政治作用之发端,可视为最高之立法机关[31]。这样,就不必事事由中央执行委员会决策指挥,且可兼管党务(“在初创时,这个委员会是兼理党务的。直至十七年二月三日,始将党务剔开,成为纯粹党控制政府的机关。”[32],应变能力强。如图2。正如汪精卫所说,由于政治委员会“是各机关都有人在内的,有甚么事情,大家都在政治委员会内充分讨论,讨论之后,或交中央执行委员会去执行,或交国民政府省政府执行。”[33]

  图2:孙中山去世后的党政连结管道图

  

  中政会作为党政关系的主管道职能可从其职权看出。1925年6月14日,中央政治委员会召开第14次会议,通过议决案两件:一是在中国国民党中央执行委员会内设政治委员会,以指导国民革命之进行;二是关于政治之方针,由政治委员会决定,以政府名义行之。不仅确立政治委员会本身之地位,也树立政治委员会和政府的关系。1926年6月1日中华民国国民政府奉发的《政治委员会处理事务细则》规定:“一、本会所收一切公文由秘书长商承主席分送各该管机关处理之;但有下列性质之一者,由主席提出本会讨论之:(甲)关系国家全体利害之政策者;(乙)关系政府全体利害之政策者;(丙)关系本党主义或决定者;(丁)有使本党内部发生意见之可能者。二、政府各高级机关发生事件有上列事项性质之一者,应由各机关直接提出本会讨论。”[34]1927年3月10日《统一党的领导机关决议案》第8条规定:“政治委员会对于政治问题议决后,交由中央执行委员会指导国民政府执行之。”[35]

  国民政府和政治委员会的关系,可由三者说明:

  一是政府组织法规和施政工作由政治委员会决定。在孙中山北上以前,中央政治委员会召开十二次会议,其中较重要之决策及其执行情形如下:其一,由于中央监察委员会对共产党人提出弹劾,8月20日,第6次会议议决“国民党内之共产派之问题”及“国民党与世界革命运动之联络问题”的处理办法,并于次日举行的中执会全体会议议决接受。其二,9月3日,第7次会议,议决发表北上宣言。其三,11月1日,第12次会议,议决和北方合作条件,孙中山决定北上。其四,1925年6月14日,中央政治委员会召开第14次会议,决定成立国民政府。因此,可以说政治委员会是国民党制定政策的枢纽,是党政的连锁机关。“一般参加政治的人遂莫不以厕身其间为无上的荣耀,为政治活动成功的表征。”[36]国民党“二大”后“年来本党政府之外交内政建设军事诸重要问题,均取决于政治会议,是政治会议不啻为党中政治之最高机关”。除中政会外,“分会有北京、广州、武汉三处,故各省之军事外交党务诸重要问题,均集中于党,故政治会议确成为政治上党务上军事上唯一的指导机关。”[37]我们对比一下1927年2月22日的第75次中央常务会议和25日的中央政治会议通过的重要议决案和决议案,就可知二者的明确分工。中常会纯系党务机关,而中政会系政治机关,(点击此处阅读下一页)

本文责编:linguanbao
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