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江沛 迟晓静:中国国民党“党国”体制述评

更新时间:2009-02-03 17:15:31
作者: 江沛   迟晓静  

  

  [摘要]在西方政党政治潮流及苏俄体制的影响下,中国国民党总理孙中山形成了一套颇有特色的“党治”理念,为此后中国国民党执政体制奠定了理论基础。1926年,广州国民政府初步建立起中国历史上第个“党国”体制。1927年4月,伴随着南京国民政府成立和统一全国,中国国民党继续实施其“党国”体制。“党国”体制的核心在于,作为执政党的中国国民党,以党的意识形态作为治国的基本原则,以“党政双轨制”的权力管理体系作为自上而下的行政运作模式。这一独具特色的行政管理体制,既是西方政党政治理念特别是苏俄政党体制进入中国政坛的结果,也是传统中国政治文化与西方现代政党体制及理念相互作用的产物。由于理念与利益的分化,“党国”体制不仅形成了中国现代政治制度及其运作模式的重大变革,成为中国国民党统治体系内党,政,军的利益纷争的根源,也由于党,政两条管理系统并存且关系滞碍而导致行政成本倍增,进而演变为中国国民党政治制度上的一大顽症。

  [关键词]中国国民党;党国体制;“党政双轨制”;孙中山;苏俄政党体制

  

  中国国民党大陆执政时期建立起来的“党国”体制,开创了20世纪中国政治制度演变的新篇章。“党国”体制发仞于西方政党政治理念,在晚清民初中国政坛的传播和孙中山基于现实利益考虑而对苏俄以党统政体制的推崇及由此产生的“党治”理念,初试于广州国民政府时期的政治实践,成熟于国民党全国执政的南京政府时期。在政治体制上实行了颇具特色的“党国”体制,在行政管理上具体表现为“党政双轨制”的管理机制。由于长期战乱,加上具有独裁倾向的军人首领蒋介石的操纵,“党国”体制在具体实施过程中逐渐与初期的政治理论相脱节,并使国民党统治时期的政党政治渐成畸形,在党政不分的体制下,演绎出“党弱政强”,“党弱军强”的基本特点。王奇生认为:中国国民党推行的党政双轨制,是“中国有史以来政治控制体制由单轨制向双轨制的重大转变,亦是近百年来中国政治体制由帝治向党治,由王朝体制向党国体制转型嬗变的一个重要表征,可谓中国政治制度史上‘千年未有之变局’。”这一评价,强调了“党国”体制在中国近代政治制度史上的转折意义,颇具启发性。

  由相关学术史的回顾可知,有关中国国民党“党国”体制的相关研究,处于一个起步阶段,若干重要问题尚有再深化的必要。对这一问题持续而深入的研究,是理解中国国民党在大陆执政时期的政治思想及活动的根本所在。本文旨在对中国国民党“党国”体制的中西源流,基本理念,不同时期的具体实践,基本形态的变异及其影响进行较为系统的考察。

  

  一、源流:孙中山“党治”理念与苏俄体制的影响

  

  与传统的王朝集权制度相比,源于西方的政党政治,不仅打破了少数精英分子通过世袭制度对政治资源的垄断,也在某种程度上体现了更多阶层和民众的利益与需求,体现的是更大范围内民众参与政治的基本历史趋势。显然,政党政治是人类在寻求政治民主化进程中的必由阶段。

  西方政党政治的理念进入中国,起于甲午战后的改革及革命运动,真正付诸政治实践始于民国之初。各政党对未来中国采纳何种政治体制意见不一,如共和宪政,如专政集权等,莫衷一是,但此时尚无一党专权的提法。站在中国政党政治潮头的孙中山曾说:“余之谋中国革命,其所持之主义,有因袭吾国固有之思想,有规抚欧洲之学说事迹者,有吾所独见而创获者”。在孙中山的思想表层,源于法国启蒙思想的“自由,平等,博爱”的意识,构成他政治思想中“新学”的核心理念,然而传统政治文化的积淀与革命现实的需要,又使孙中山的政治理念及实践特征表现出明显的传统意味。思想中的中西杂陈,实践中的新旧并存,不仅极大地模糊了中国资产阶级革命的目标,也使其建国理论的现代性构成充满变异。

  在探索建立共和国过程中,孙中山看到了西方国家政党政治的重要性,多次声称:“国家必有政党,一切政治始能发达。”“若无政党,则民权不能发达,不能维持国家,亦不能谋人民之幸福,民受其毒,国受其害,是故无政党国,国家有腐败,民权有失败之患。”“不管政府是民主的或是君主的,政党总是在的,而且政府的指导权也总是从一党转移到彼一党的。中国也已开始有了自己的政党。事实上,中国的党,社,已经太多了,最好他们能联合成两三个有力的大党。每一政党的明确政策将会随着时间的推移而确定下来”,因而孙中山“向来主张以党治国”。1912年,同盟会与其他团体共建国民党,并在民初国会选举中获得大胜。孙中山甚至认为英美式政党政治已在中国展开,其治国理念明确“以英,美先进国之[为]模范”,政党政治“一以养成多数者政治上之智识,而使人民有对于政治上之兴味;二组织政党内阁,直行其政策;三监督或左右政府,以使政治之不溢乎正轨”,显然,此时的孙中山主张多党制而不是“一党治国”,国民党的组成及活动也仿效欧美的政党模式。然而,在与袁世凯倡行假共和,真专制的对垒中,国会第一大党的国民党被宣布非法,多党制为基础的代议制被弃之如敝履。民国初年中国政治体制的变异,使心仪欧美代议制的孙中山大受震动。

  民初,西方政党政治的运作程序在中国表现出了明显变异,如党员跨党现象的普遍性,党义异同难以区别,“党纲不过是一种空洞的招牌”,“一切党都没有民众作基础”,“不过是读书绅士阶级的专用品”。“此时候已有了长久历史的国民党的组织和党员间的联络指挥,恐怕还不如这个新成立的全国学生联合会组织的完密,运用的活泼,灵敏。”此外,国民党内部派系分化过大,利益不均,冲突不断的问题,多次严重影响到革命党应有的组织功能及必需的组织效率,也令孙中山苦恼不已。为实现“二次革命”及再造民国的宏愿,孙中山希望国民党在与北洋军阀的斗争中,充分体现出一个革命型政党所应有的凝聚力和战斗力。孙中山认为,非得有一个彻底的革命,才能解决中国所有的政治问题。“南北新旧国会,一概不要它,同时把那些腐败官僚,跋扈武人,作恶政府[客],完完全全扫干净它,免致它再出来捣乱,出来作恶,从新创造一个国民所有的新国家,比现在的共和国家还好得多。”而要实现这一目标,一个具有较强凝聚力和战斗力的革命党的存在就显得非常重要,“革命未成功时要以党为生命,成功后仍绝对用党来维持。”此时,孙中山在不同场合屡次倡议“以党治国”理论,既是对民初共和体制变异的极度不满,更是对国民党无力夺取政权,稳定政局的不满。从某种意义上讲,孙中山政党理论的核心,是先“以党建国”,即依靠革命政党以革命方式夺取政权,然后“以党治国”,运用政权,训练民众,最后实现全民政治,其思路尚局限于西方政党政治的路数中。

  1917年11月,沙俄帝国爆发十月革命并导致政权更替。十月革命后,列宁领导布尔什维克党进行了创立无产阶级专政体系的探索。1922年底,俄共(布)一党独存和专政的局面形成,党代表人民行使权力的国家管理模式同时确定。苏俄式“党国”体制的基本特征是:在自上而下的行政权力机构苏联苏维埃代表大会——中央执行委员会(主席团)——加盟共和国苏维埃代表大会——州与省苏维埃——区苏维埃——工人区所属市苏维埃,镇苏维埃,村苏维埃外,另外建立起一整套党的组织管理机构,形成了党组织与行政机构共同分治公共权力的双重管理体系。

  与此同时,成功领导了一场中心城市暴动,全国响应并迅速夺权革命的布尔什维克党,强烈吸引着处于革命激进主义思潮中的孙中山和知识分子群体。1918年,孙中山即表示希望“中俄两党团结共同奋斗”。1921年,孙中山正式提出了“以党治国”的概念,这一理念显然是有别于之前的“党治”思想的。1922年1月,他明确表示:“法美共和国皆旧式的,今日唯俄国为新式的;吾人今日当造成一最新式的共和国。”在比较中俄两国革命的效果后他又指出:“此后欲以党治国,应效法俄人。”这一时期,孙中山倡行学习苏俄的兴奋点,主要在于苏俄能为国民党提供什么具体的政治与军事援助,为此,孙中山与苏俄接触频繁并有目的地屡次强调“以俄为师”。这一政治态度,终于换得了苏联政府200万金卢布的财政支持与提供武器,军事顾问的军事援助。但孙中山并没有因此全盘接受苏俄政治理念及体制,他曾明确表示:“共产组织,甚至苏维埃制度,事实均不能引用于中国。因为中国并无使此项共产制度或苏维埃制度可以成功之情况也。”王奇生也认为:孙中山“师俄”的目标,主要是希望以苏俄党的组织性及纪律性改造派系纷争,缺少凝聚力的国民党党务。随着苏俄及共产国际对孙中山援助的增加,以现实政治利益为出发点的孙中山,先后派蒋介石等人出访苏俄,在政治理念上基本抛弃了西方政党模式,接受苏俄顾问对于中国国民党改组的指导,甚至接受了共产国际提出的共产党加入国民党的合作主张。国民党“一大”期间制定的党章,决议案及宣言等一系列文件,基本确定了按照布尔什维克党模式建党和按照苏联模式“以党治国”的新方针,直到孙中山去世未有变化。

  孙中山“以党治国”的理念具体包括如下内容:一,中国国民党是各个革命阶级的联盟。1924年国民党改组前,孙中山称政党是“代议机关或政府之脑海”,认为中国同盟会和中华革命党是革命党而不是政党,“必须流血冒险,牺牲性命财产,才能做成革命之功”,才能完成由革命党到政党的角色转换。改组后,孙中山认为中国国民党兼具革命党与政党的双重功能,要求国民党,“一方面当对于农夫,工人之运动,以全力助其开展……,一方面又当对于农夫,工人要求参加国民党,相与为不断之努力,以促国民革命运动之进行。”而中国国民党要想真正成为各社会阶级的联盟,孙中山认为必须推行三民主义,以民族主义反对帝国主义,建立强大的独立民族国家,以民权主义使民众享有直接民权为基础的五权分立制度和真正的地方自治,以民生主义实现农民“耕者有其田”,节制资本,改善民众生活。如此,中国国民党才能具备代表各阶级利益的资格与能力,也才能“以党治国”。二,改组后,党的组织原则袭用联共(布)的民主集权制原则和组织制度,增加了党内民主性,权力主要集中在各级党组织;确立了全国代表大会,地方代表大会,地方党员大会的制度,分别为各级党部的权力机关。再由它们选出各级执行委员会具体管理党务。代表大会闭会期间,执行委员会为代行权力机关。在执行机关中,采取委员会合议决策的体制,这是国民党对俄共党章的移植。此外,国民党还保留总理制,总理拥有对决议的最后决定权,党的领袖显然有僭越党章的嫌疑。三,以党统政是“以党治国”理念的核心。孙中山认为,革命未成功前,革命党的主要责任是建国;革命胜利后,中国国民党是担负中华民国政治权力管理的唯一政党。“革命未成功时,要以党为生命;成功后,仍绝对用党来维持。”政权建立后,为“芟除实行国民党主义之一切障碍,更应以党为掌握政权之中枢。盖惟有组织,有权威之党,乃为革命的民众之本据”。孙中山还认为,西方资本主义国家的两党制或多党制弊端极大,主张中国应模仿十月革命后苏俄实行一党制,由中国国民党单独承担和治理中华民国的责任。四,孙中山认为,“以党治国”的基本要求,是要把党的意识形态如三民主义理论作为国家的根本原则,“并不是用本党的党员治国,是用本党的主义治国”。五,孙中山提出了“权能分治”“五权分立”的理念,目的在于防止专制独裁现象的发生。同时把国家权力分为“政权”和“治权”。前者也叫民权,包括选举,罢免,创制,复决四项应该交到人民手中;后者也叫政府权,包括行政,立法,司法,考试,监察五权。通过权与能的划分,用民权来管理治权,组成一个完整的权力机关,以达到两权平衡。六,“训政”时期由国民党担负“训导”国民行使“政权”的责任,并强调其最终目的是还政于民。在孙中山看来,中国四万万人口中,大多数是“不知不觉”,而管理国家需要“先知先觉”,以此为据,将整个国民革命分为“军政”,“训政”,“宪政”三个时期,分别实行“军法之治”,“约法之治”,“宪法之治”。不难看出,孙中山“以党治国”学说的指导思想,是要在中国建立一种有别于西方政党政治的新型政党运作模式。孙中山“党治”思想内涵的日益丰富成熟,成为国民党政权确立“党国”体制的理论基础。

  从早期接受西方政党政治理念及运作模式的立场,转而吸收苏俄“一党专政”体制,晚年孙中山政治理念的转变影响深远,即可以视为孙中山意识到政党政治不可逆转趋势的顺势而为,也可以看作他对民初北京政府时期代议制政治运作混乱局面极度不满的反映。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《安徽史学》2006年第1期
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