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周黎安:行政发包制与中国特色的国家能力

更新时间:2022-07-24 00:31:32
作者: 周黎安  

  

   【内容提要】 学术界关于中国国家治理模式与国家能力的讨论沿袭了不同的研究进路,前者以委托-代理关系和激励问题为视角,后者聚焦国家层面的“基础性权力”,但两者缺乏直接的对话和衔接。本文试图连结和“打通”两支文献,一方面以西方的国家能力理论为参照,探讨中国国家治理的常态化模式——行政发包制——作为一种国家能力形态的制度特征与治理逻辑,揭示中国国家能力形态的独特性、丰富性及其内在逻辑,纠正以主流的国家能力理论来解读中国国家能力存在的偏误;另一方面,本文借鉴国家能力理论的洞见丰富和发展行政发包制理论,引入“基础能力”概念,探讨国家治理机制与基础能力提升之间的互动关系,并以中国最近30年的水环境治理为例加以论析。本文力图更深入地理解中国正在发生的国家治理变革,为探索我国国家治理体系和治理能力现代化的实现路径提供理论参考。

   【关键词】 行政发包制,国家能力,基础能力,国家治理

  

   一、引言

  

   近年来,国家能力与经济发展、现代化的关系成为经济学、政治学、社会学等多个社会科学分支共同感兴趣的研究主题。按照文献普遍接受的定义,国家能力体现为国家征集税收,提供司法、秩序和社会公共产品,以及实现国家政策目标的能力。这包括国家政权渗透社会实现资源的汲取与动员,国家作为独立行动者自主制定政策并付诸执行等诸多维度的基础能力,涉及官僚组织的治理与运行,以及国家与社会的广泛关系。工业革命及西方世界的兴起高度依赖于在此之前西欧国家的政权建设和国家能力的塑造过程,例如中央权力机构的强化以及对社会的渗透,大规模的资源汲取和军事动员(Tilly, 1990, 1975; Ertman, 1997)。西方国家的现代化也伴随着国家权力机构的集中化和自主化,预算的标准化与统一化,功能的层级化和理性化进程(Mann, 1993)。一系列实证研究提供的丰富经验证据表明,总体来说,发达国家与发展中国家相比,其税收占国内生产总值(GDP)的比例和人均税收水平都更高,具有更发达的司法实施和更集中化的政治机构,贫穷国家则更可能处于内部政治割据和种族分裂的状态,而且也更可能陷入内战和社会冲突(Johnson & Koyama, 2017; Besley & Persson, 2011; Michalopoulos & Papaioannou, 2014)。跨学科研究的一个共识是,贫穷国家之所以发展失败,脆弱的国家能力难辞其咎,导致政府无法提供充分的法律、秩序及基本的公共产品(如教育、医疗和基础设施)(North et al., 2009; Acemoglu et al., 2015)。

  

   在国家能力理论的深刻影响下,关于中国国家能力的研究日益增多。有一支文献延续了西方国家能力经典理论的聚焦点,分析了新中国的国家(尤其是中央政府)资源汲取能力、再分配能力,以及公共产品的供给能力(如王绍光、胡鞍钢,1993;王绍光,2002;欧树军,2013),并进一步延伸到中国特色的重大决策机制,如举国体制(集中力量办大事),共识型决策(王绍光、樊鹏,2013),领导小组型的高位推动与统筹协调(贺东航、孔繁斌,2011;赖静萍、刘晖,2011)。另一支相关文献虽然不直接涉及国家能力,但因聚焦地方政府的政策执行过程和效果而与之间接相关,如“选择性执行”“正式制度的非正式化运作”“上下级共谋”“策略主义”“层层加码”“运动式治理”等分析概念的提炼,刻画了在中国的制度背景下地方政府(尤其是基层政府)对于上级政策的策略性应对的丰富场景(O’Brien & Li, 1999;王汉生等,1997;周雪光,2005;欧阳静,2011;冯仕政,2011;周雪光,2012;周黎安等,2015)。这些理论概括均隐含着以理想的国家能力为参照基准,如国家政策的忠实执行,以正式制度和程序为基础的理性官僚制和法治化治理等,而将现实生活中所观察到的这些治理现象解读为对于理想基准的一种“偏离”。就其分析旨趣来说,第二支文献可以归属到更大的一支文献,即关于中国特色的国家治理机制或模式的研究,后者聚焦于委托人与代理人(如地方政府)关系中的代理人问题的性质及其解决机制(如激励和监督机制的设计,压力传递,统治风险控制,治理成本节省等)(荣敬本等,1998;黄宗智,2008;周黎安,2014,2007;曹正汉,2011;周雪光,2011)。

  

   一个有趣的现象是,直接关注国家能力的研究文献更强调国家宏观层面的基础能力,如资源汲取能力、协调整合或再分配能力,但很少涉及委托-代理视角下的代理人的激励和策略反应;国家经常作为单一行动者出现,不区分中央政府与地方政府,也不区分政策决策与政策执行,资源汲取与政策实施过程更像是一个黑箱。另一方面,直接关注地方政府政策执行的浩瀚文献,包括聚焦国家治理模式的诸多理论分析,更侧重于运用委托-代理分析视角来考察不同政策环境下代理人的激励和行为,但对于国家能力理论所强调的基础能力则关注不足。事实上,除了代理人的激励,代理人的专业能力以及执行政策所需的资源支持(即俗称的“人财物”)也不可或缺。更关键的是,国家治理机制与基础能力之间的关系应该如同生产力与生产关系一样,既相对独立又相互作用,共同决定一国国家能力的强弱。然而,据笔者所知,这两支文献虽然存在如此明显的内在关联,但因受制于各自的分析范式,长期以来几乎是独立发展和演化,而鲜有直接的对话与衔接。

  

   如上两支文献的相互隔绝带来了不少分析上的问题和局限。例如,国家能力理论研究经常把国家作为单一的行动者,聚焦宏观层面的资源汲取能力和政策执行力。这运用到中国的制度场景,直接面对的问题就是,中国的事权高度集中于地方政府,地方政府是除国防、外交之外几乎所有公共产品的主要供应者,在国家正式预算之外的土地财政收入作为最近20年中国资源汲取最重要的方式之一,在地方政府的地方财政收入中占了一半以上的比例。在这种情况下,离开央地关系博弈和地方政府激励的视角抽象地讨论国家能力,分析显然难以深入。更重要的是,基础能力(如资源汲取能力、政策目标传递与执行)如果没有代理人(地方政府)激励的驱使和支撑,也无法转化为真正的国家能力。在国家宏观层面笼统地讨论国家能力,导致我们无法解释在同一国家体制下,为何中国在不同的治理领域,国家能力呈现强弱并存的局面(周黎安,2014)。例如,为什么在有些治理领域呈现强大的国家能力(如“两弹一星”、高铁、核电),而在有些领域却又问题重重(如食品安全、医疗、教育等)?中国过去几十年国家能力的动态演进过程就更加难以解释了。例如,为什么有些治理领域(如环境保护)可以实现从乏善可陈到显著改进的跳跃?类似地,关于领导小组型的协调整合能力的研究揭示了中国独具特色的重大决策和协调机制,但与此同时,我们在众多日常决策领域也经常观察到“条块分割”“九龙治水”等“权力碎片化”现象(Lieberthal & Lampton, 1992)。为什么内嵌于中国体制的协调整合机制只在特定领域或特定时期发挥作用呢?

  

   反过来,因为基础能力视角的缺失,关注代理人激励与策略反应的国家治理的理论分析也容易陷入解释上的困境。例如大量研究揭示了基层政府的“选择性执行”“上下级共谋”“策略主义”等等代理人行为,确实反映了基层政府在执行中央政策过程中的策略性偏离,在不少情境下造成了严重的政策扭曲效应。“一统体制与有效治理”的冲突(周雪光,2011)导致了央地之间收权-放权的周期性循环,这在历史上可以找到不少例证说明其内在的张力。又例如“运动式治理”理论(冯仕政,2011;周雪光,2012)揭示了在特定时期聚焦特定政策目标,集中资源解决治理问题的模式(如各类专项整治),体现为自上而下层层动员,短期成效明显,长期却难以奏效。以上例举的这些分析都有其重要的理论价值和特定解释力,但是,当我们进一步追问,如果这些治理问题是给定的,那么,改善中国国家治理模式的出路何在?答案似乎只能是官僚制的理性化、制度化、法治化。可是,中国在相对短的历史时期内,从经济发展、“精准扶贫”到环境治理都取得了人类历史上罕见的成就,①这些领域从国家能力的视角看也是经历了从弱到强的过程。在这一过程中,中国官僚制度的理性化、制度化和法治化虽然确实取得了不小的进步,但并不构成这些巨变的主要驱动因素。如果细致观察其演变过程,我们很容易看到“选择性执行”“策略主义”“上下级共谋”“收放循环”等传统现象的发生,我们熟悉的“运动式治理”也不时夹杂其中。那我们又如何解释中国国家能力在这些领域中的巨大进步呢?笔者认为,导致这些理论解释困境的一个重要原因是忽略了国家基础能力的积累与进步。而且,基础能力的形成与演进不是外生的参数,而是受到国家行动者或代理人建设基础能力的意愿和动机的影响,基础能力的变化反过来又进一步影响代理人的激励和行为;国家代理人的激励与基础能力的互动过程及其特征最终决定了相关领域的国家能力和治理绩效。

  

   本文试图将以上两支重要文献——以代理人激励行为为中心的国家治理分析与以基础能力为中心的国家能力理论——进行对话和结合。这里笔者选取行政发包制作为基于代理人行为的国家治理模式分析的代表,与国家能力理论进行衔接和融合,主要基于两个原因。第一,行政发包制以属地化逐级行政发包为特征,构成中国长期稳态的国家治理形式,在不同历史阶段既体现了制度的延续性和路径依赖,也经历了持续的改造与演变,包含了极具中国特色的国家治理元素及结构特征(周黎安,2017,2014)。第二,在理论概括上,行政发包制所强调的三个分析维度——行政权的分配,预算分配与经济激励,内部控制与绩效考核——正好与国家能力理论关注的决策自主性、资源汲取动员以及政策执行形成了有趣的对应,因而特别适合与国家能力理论进行对话衔接。不仅如此,现有的国家能力理论侧重于国家与社会二分的视角,而对国家内部多层级政府的运行机制鲜有涉及。行政发包制涉及了三重关系——中央与地方、政府与市场、国家与社会,且将承包方(代理方)的激励行为,以及正式与非正式制度的关系放在一个突出的位置。承包任务的下达与分配,行政分权,公共收入的剩余索取权,结果导向的绩效考核和人格化问责,均从不同层面塑造了承包方的激励性质与强度;而行政发包下承包方的权力(如自由裁量权)与正式授权,预算内正式财政与预算外多元筹资之间,则体现了正式与非正式制度的互动过程。行政发包制的这些分析特色,便于将国家治理与国家能力双重分析视角有机结合在一起。

  

本文首先以西方的国家能力理论为参照,探讨行政发包制作为一种国家能力形态的制度特征与治理逻辑,揭示中国国家能力形态的独特性和丰富性,并检视主流的国家能力理论可能误读中国国家能力的“盲区”。总体而言,西方的国家能力和政权建设理论所关注的国家相对于社会的自主性问题在中国并不凸显,中国是国家内部政策执行的代理人问题表现突出。与西方国家治理机构的科层化和理性化相比,中国表现为科层化进程与行政发包关系并存融合,制度化、规范化进程与人格化问责,体制动员性和弹性治理携手共进,“正式化与非正式化”二元互动混搭。国家权力的渗透性和基础性在中国则是另外一番图景,呈现为“垂直化与属地化相结合”,不以中央机构垂直渗透社会为目标,而是通过层层属地分包,借助行政中介(如多层级地方政府)和社会力量的广泛参与,间接实现对社会的渗透与资源汲取。进而言之,在国家能力上,西方主要体现在国家层面的集中性财源汲取(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《开放时代》2022年第4期
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